Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.



Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

24.07.2017

Po co samorządom niezawisłe sądy i Trybunały?

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Niezawisłe sądy i Trybunały są gwarantem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i ich funkcjonowania w zgodzie ze standardami konstytucyjnymi.

Wprowadzenie

W ostatnim czasie – w związku z uchwaleniem przez Sejm nowej ustawy o Sądzie Najwyższym oraz istotną nowelizacją ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych – toczy się w Polsce niezwykle ożywiona dyskusja dotycząca funkcjonowania władzy sądowniczej i pozycji ustrojowej. W szeregu elementów dyskusja ta nawiązuje do wcześniejszego sporu dotyczącego Trybunału Konstytucyjnego. W dyskusji tej szereg uznanych autorytetów prawniczych podnosi uzasadnione zarzuty naruszenia zasady trójpodziału władzy oraz zasady niezawisłości i niezależności sądów i Trybunałów. Zmiany ustawodawcze w tym zakresie oraz związana z nimi dyskusja publiczna tylko pozornie nie mają wpływu na funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce. Niezawisłe sądy i Trybunały są bowiem gwarantem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i ich funkcjonowania w zgodzie ze standardami konstytucyjnymi. Innymi słowy brak niezawisłych i niezależnych sądów i Trybunałów bezpośrednio wpływa na sytuację jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc dla nich realne zagrożenie sprowadzające się do tego, iż naruszanie praw wspólnot samorządowych, w tym praw o charakterze konstytucyjnym, nie będzie w przyszłości sankcjonowane.

Na przytoczenie powyższej tezy wskazać należy na kilka przepisów konstytucyjnych dotyczących relacji pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a organami władzy sądowniczej. Uwagi w tym zakresie zostaną uzupełnione o kilka przykładów z ustawodawstwa zwykłego ilustrujących powyższą relację.

Konstytucyjna ochrona samodzielności JST

Kluczowe znaczenie w tym kontekście ma art. 165 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Tym samym ustrojodawca do rangi zasady konstytucyjnej podniósł zagadnienie ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Gwarantowana w tym zakresie w Konstytucji RP ochrona ma niezwykle szeroki charakter. Dotyczy ona zarówno ochrony przed nadmierną ingerencją ze strony władzy ustawodawczej, jaki i ze strony organów władzy wykonawczej (zwłaszcza organów administracji rządowej). Ochrona ta dotyczy także ewentualnych naruszeń samodzielności poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego ze strony innych podmiotów komunalnych.

Ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego na gruncie Konstytucji RP zapewniają w szczególności Trybunał Konstytucyjny oraz sądy administracyjne. Nie można jednakże pomijać regulacji dotyczących Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych, które pośrednio także odnoszą się do ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Trybunał Konstytucyjny

Trybunał Konstytucyjny jest konstytucyjnym organem władzy sądowniczej, którego podstawowym zadaniem jest orzekanie o hierarchicznej zgodności pomiędzy poszczególnymi aktami normatywnymi wchodzącymi w skład powszechnie obowiązującego systemu źródeł prawa w Polsce.

Trybunał Konstytucyjny orzeka bowiem w sprawach:

  1. zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,
  2. zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,
  3. zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,
  4. zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,
  5. skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP.

Z punktu widzenia realizacji zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, kluczowe znaczenie ma art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP, który przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego legitymację do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o zbadanie zgodności pomiędzy poszczególnymi aktami normatywnymi, o których mowa powyżej. Podkreślić przy tym należy, iż organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić z takim wnioskiem, wyłącznie jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania.

W konsekwencji rady gmin, rady powiatów czy sejmiki województw mogą skutecznie zainicjować postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, którego celem będzie zbadanie zgodności przepisów poszczególnych ustaw z przepisami Konstytucji RP, czy też zbadanie zgodności przepisów poszczególnych rozporządzeń z przepisami Konstytucji RP bądź ustaw. Trybunał Konstytucyjny gwarantuje zatem ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego zarówno przed nadmierną ingerencją ze strony ustawodawcy, jak i centralnych organów państwowych, którym przyznano kompetencje do wydawania rozporządzeń.

Analiza bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dostarcza szeregu przykładów spraw, w których Trybunał Konstytucyjny – mając na względzie konstytucyjne standardy funkcjonowania samorządu terytorialnego – orzekał na korzyść jednostek samorządu terytorialnego stwierdzając niezgodność z Konstytucją RP poszczególnych ustaw, rozporządzeń lub ich części, eliminując je w ten sposób z systemu prawnego.

Należy przy tym zwrócić uwagę także na szereg dyskusyjnych w tym zakresie rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, w których Trybunał nie przychylił się do uzasadnionych argumentów środowisk samorządowych odmawiając uwzględnienia formułowanych przez nie wniosków.

Niezależnie od wskazanej powyżej możliwości inicjowania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym należy wskazać, iż każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Dotyczy to zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych. Tym samym każdy sąd rozpatrujący szeroko rozumianą sprawę związaną z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego mając uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów mających być podstawą orzeczenia z hierarchicznie wyższymi aktami prawnymi może zainicjować postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne

O ile spory przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach samorządowych uznać można za rzadkość, o tyle postępowania w tym zakresie przed sądami administracyjnymi traktować należy jako sprawę powszechną.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 166 ust. 3 Konstytucji RP stanowiący, iż spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne.

Tym samym sądy administracyjne (obecnie Naczelny Sąd Administracyjny i 16 wojewódzkich sądów administracyjnych) przede wszystkim czuwają nad zgodnością działań podejmowanych przez organy administracji publicznej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Dotyczy to m.in. kontroli działań nadzorczych podejmowanych na podstawie ustrojowych ustaw samorządowych przez organy nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (Prezes Rady Ministrów, wojewoda, regionalna izba obrachunkowa – w sprawach finansowych) wobec organów jednostek samorządu terytorialnego czy podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Kluczowym środkiem ochrony prawnej w tym zakresie jest skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze. Ten środek prawny przysługuje przykładowo w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez wojewodę czy regionalną izbę obrachunkową. W takiej sytuacji rada gminy może zainicjować postępowanie przed sądem administracyjnym, którego przedmiotem będzie ocena legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, co może doprowadzić do jego uchylenia.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Dotyczy to zarówno sporów o charakterze pozytywnym (dwa organy uważają się równocześnie za właściwe w tej samej sprawie), jak i sporów o charakterze negatywnym (dwa organy uważają się równocześnie za niewłaściwe w tej samej sprawie)

W kontekście powyższych regulacji uzasadnione wątpliwości budzić może brak możliwości inicjonowania przez jednostki samorządu terytorialnego sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym czy podatkowym) przez organy odwoławcze, w sprawach, w których w pierwszej instancji orzekały organy tychże jednostek. Propozycje zmian ustawowych w tym zakresie przedstawiał niedawno Związek Miast Polskich, przy okazji prac nad ostatnią nowelizacją ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Niestety postulat ten nie został na chwilę obecną uwzględniony, co jednakże nie zamyka dyskusji w tym zakresie, która zgodnie z deklaracjami przedstawicieli strony rządowej – ma się toczyć przy okazji dalszych prac nad zmianami w procedurze administracyjnej.

Sąd Najwyższy i sądy powszechne

Sądy powszechne – zgodnie z art. 177 Konstytucji RP – sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów (czego przykładem jest działalność sądów administracyjnych). Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad ich działalnością w zakresie orzekania.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż także Sąd Najwyższy oraz sądy powszechne stanowią element realizacji konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W szczególności sądy powszechne rozstrzygają spory cywilne, których stroną są jednostki samorządu terytorialnego, czy też inne podmioty komunalne. Dotyczy to zarówno sporów z podmiotami prawa prywatnego, jak i cywilnoprawnych sporów z innymi podmiotami działającymi w imieniu organów władzy publicznej, w tym m.in. z innymi jednostkami samorządu terytorialnego czy ze Skarbem Państwa.

Przykładem sporów rozstrzyganych w tym zakresie mogą być spory związane z nieprawidłowym finansowaniem (przekazywaniem środków w wysokości niższej aniżeli konieczna do wykonania zadań) realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Przykładowo ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, iż dotacje celowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (w wysokości zapewniającej realizację tych zadań), powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. W przypadku niedotrzymania powyższych warunków jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym.

Równie istotne są kompetencje sądów powszechnych związane z kontrolą prawidłowości wyborów samorządowych. Zgodnie bowiem z ustawą Kodeks wyborczy  sądy okręgowe rozpatrują protesty wyborcze dotyczące wyborów bezpośrednich organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd okręgowy, orzekając o nieważności wyborów lub o nieważności wyboru radnego (odpowiednio wójta), stwierdza wygaśnięcie mandatów oraz postanawia o przeprowadzeniu wyborów ponownych lub o podjęciu niektórych czynności wyborczych, wskazując czynność, od której należy ponowić postępowanie wyborcze. Zażalenia od orzeczeń w powyższym zakresie rozpatruje właściwy miejscowo sąd apelacyjny.

Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego a bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP

Na zakończenie należy podkreślić jeszcze jedno niezwykle istotne zagadnienia związane pośrednio z realizacją konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z Konstytucją RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Mogą oni bezpośrednio stosować przepisy Konstytucji RP, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Obie te reguły pozwalają sędziom sądów powszechnych, jak i administracyjnych, odmówić w konkretnej sprawie zastosowania przepisów aktu niezgodnego z aktem hierarchicznie wyższym. Dotyczy to m.in. odmowy zastosowania przepisów rozporządzenia z uwagi na niezgodność z ustawą lub z Konstytucją RP. Pogląd ten dość powszechnie odnoszony jest także do możliwości odmowy zastosowania przez sąd w konkretnej sprawie przepisów ustawy z uwagi na ich niezgodność z Konstytucją RP.

Powyższe zagadnienie jest szczególnie istotne w ostatnim czasie z uwagi na sytuację dotyczącą Trybunału Konstytucyjnego, osób wchodzących w jego skład oraz pełniących w nim funkcje kierownicze. Istotne wątpliwości prawne w tym zakresie – uzasadniające wątpliwości co do skuteczności wydawanych orzeczeń – stanowią silny argument na rzecz rozproszonej kontroli zgodności z Konstytucją ustaw i rozporządzeń przez poszczególne sądy, z pominięciem Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy to także spraw samorządowych, w przypadku których – jak pokazuje chociażby sposób procedowania Trybunału Konstytucyjnego nad wnioskiem niektórych gmin z województwa lubuskiego w sprawie niedofinansowania nowych zadań nakładanych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego – istnieją wątpliwości co do prawidłowości działania Trybunału.

Podsumowanie

Przywołane powyżej przykłady relacji pomiędzy organami władzy sądowniczej a jednostkami samorządu terytorialnego niezbicie dowodzą znaczenia dla realizacji konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności JST niezawisłych sądów. Dowodzi to także znaczenia pozostałych zasad ustrojowych dotyczących sądów i sędziów. Jedynie ich pełne respektowanie przez wszystkie organy władzy publicznej urzeczywistnia realizację gwarancji odnoszących się do samorządu terytorialnego. Naruszenie tych zasad wobec Trybunałów, sądów i sędziów pozbawia jednostki samorządu terytorialnego realności gwarantowanej im ochrony, która w krótkim czasie może stać się martwym zapisem konstytucyjnym niemającym żadnego realnego znaczenia w codziennym życiu.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
Ustrój

Autor artykułu

Maciej Kiełbus

prawnik, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj