Naczelny Sąd Administracyjny w wydanych w ostatnim czasie postanowieniach przesądził o tym, że podmioty organizujące objazdowe przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt nie mają interesu prawnego w skarżeniu zakazów organizowania tego typu przedstawień na terenach stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie gminy. 

Stan faktyczny

Od kilku miesięcy tematem budzącym duże zainteresowanie jest kwestia dopuszczalności wykorzystywania zwierząt dla celów rozrywkowych. W odpowiedzi na pojawiające się petycje i apele nakłaniające do ograniczenia takich praktyk, prezydenci wielu polskich miast wydali zarządzenia zakazujące organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie tych miast. W wielu przypadkach zakazano także dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w gminnych instytucjach. Przedsiębiorcy prowadzący działalność cyrkową, niezadowoleni z wprowadzonych ograniczeń, zaskarżyli do wojewódzkich sądów administracyjnych wydane przez organy gmin apele i zarządzenia, powołując się na naruszenie konstytucyjnych zasad równości, proporcjonalności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Sądy I instancji rozstrzygające omawiany problem równolegle w kilku miastach, wydawały niejednolite orzeczenia, wprowadzając tym samym wątpliwość co do legalności takich zakazów. Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Warszawie, Opolu i Kielcach stwierdziły nieważność zaskarżonych zarządzeń, a z kolei w Łodzi, Poznaniu oraz Białymstoku sądy I instancji odrzuciły skargi „cyrkowców” z uwagi na brak interesu prawnego po ich stronie do zaskarżenia przedmiotowych aktów. W następstwie wniesionych skarg kasacyjnych, sprawą zajął się Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając ostatecznie sporną kwestię na korzyść gmin (postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 2929/16, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 2778/16 oraz postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 161/17).

Kwestia zakazów wpuszczania cyrków z udziałem zwierząt była już poruszana na łamach naszego portalu w artykułach:

„Prawne aspekty zakazu organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt”

„Samorządy przegrywają „wojnę” z cyrkami - czy słusznie?”

NSA przyznał rację samorządom

Analizując trafność argumentów przywołanych przez strony postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim, że art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Pod pojęciem „gospodarowania mieniem komunalnym” przez wójta należy rozumieć ogół czynności faktycznych i prawnych, które będą się składać na zarządzanie, dysponowanie i zajmowanie się mieniem w formach prawem dopuszczalnych (przewidzianych) (tak: J. Jagoda, T. Moll  Komentarz do art. 30 ustawy [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. LEX, 2016). NSA podkreślił, że jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym można uznać zawieranie umów dotyczących tego mienia, np. użyczanie, wydzierżawianie czy też wynajmowanie.

Jednocześnie jednak gmina, która ma osobowość prawną, jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, a zatem kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w obrocie składników tego mienia normowana jest w pierwszym rzędzie przepisami kodeksu cywilnego. W związku z tym jednostka samorządu terytorialnego ma zagwarantowaną swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, w tym także kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego. W tym zakresie mieści się również najem komunalnych nieruchomości, w szczególności poprzez wskazanie czy dana nieruchomość w ogóle zostanie komukolwiek wynajęta, w jakim celu (z jakim przeznaczeniem), na jaki okres i na jakich warunkach.

Zdaniem sądu II instancji zarządzenia i apele wydane przez organy gminy nie pozbawiły skarżących uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej, ani nie uniemożliwiły uzyskania takiego uprawnienia, bo żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącym uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do gminy. Żaden przepis nie nakłada także na gminę obowiązku wynajęcia gruntu należącego do gminy z przeznaczeniem na określoną działalność. Ponadto, zaskarżone akty mają zdaniem NSA charakter niewiążącej na zewnątrz deklaracji i zawierają jedynie wytyczne, zalecenia i dyspozycje skierowane do dyrektorów biur i wydziałów urzędu miasta, a także kierowników jednostek organizacyjnych dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostającymi w zarządzie gminy. W związku z tym nie sposób przyjąć, że zaskarżone akty mogły naruszyć interes prawny lub uprawnienie podmiotów zewnętrznych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w trzech wskazanych przypadkach oddalił postanowieniami skargi kasacyjne, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie przedsiębiorców organizujących przedstawienia cyrkowe.

Podsumowanie

Wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia jednoznacznie przesądziły o tym, że zarządzenia i apele zakazujące organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie gminy mają charakter wewnętrznie obowiązujący, a tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ich skarżenia przez „cyrkowców”. Niektóre ze skarg kasacyjnych (wniesionych tym razem przez gminy od niekorzystnych dla nich orzeczeń sądów) nie zostały jeszcze rozpatrzone, ale biorąc pod uwagę tożsamość argumentów powoływanych przez strony sporu, można spodziewać się, że NSA we wskazanych sprawach zajmie analogiczne stanowisko.