Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.



Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

06.02.2017

Samorządy przegrywają „wojnę” z cyrkami - czy słusznie?

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share
"

Zgodnie z Konstytucją RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej – pomagamy wdrożyć tą zasadę w życie.

"

Dowiedz się więcej:

Spory przed organami nadzoru i sądami administracyjnymi

Spore kontrowersje pojawiające się wokół cyrkowych pokazów z udziałem tresowanych zwierząt spowodowały, że w ostatnim czasie wiele polskich miast powiedziało „nie” cyrkom, wykorzystującym zwierzęta dla celów rozrywkowych. Takie działania zapoczątkowały falę skarg do sądów administracyjnych, które zazwyczaj uznają wydawane w tym przedmiocie akty organów gmin za bezprawne.

Stan faktyczny

W odpowiedzi na negatywne głosy ze strony społeczeństwa i pojawiające się w mediach społecznościowych petycje apelujące o niewpuszczanie cyrków ze zwierzętami do miast, wielu burmistrzów i prezydentów miast wydało zarządzenia w przedmiocie zakazu organizowania na terenach należących do gmin objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Aktami tymi zobowiązano naczelników wydziałów urzędów miejskich oraz kierowników jednostek organizacyjnych gmin, dysponujących nieruchomościami stanowiącymi mienie lub pozostających w zarządzie gminy, do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzeniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. W wielu przypadkach zakazano także dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w gminnych instytucjach. (O zakazach wpuszczania cyrków z udziałem zwierząt wprowadzonych przez samorządy pisaliśmy już na naszym portalu w artykule: „Prawne aspekty zakazu organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt”).

Nie trzeba było długo czekać na odpowiedź ze strony podmiotów prowadzących działalność cyrkową, które zaskarżyły zarządzenia do sądów administracyjnych. Skarżący zarzucali przede wszystkim naruszenie konstytucyjnych zasad równości, proporcjonalności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Samorządy przegrywają w sądach z cyrkami

Sądy I instancji, jak do tej pory, w większości podważyły zakazy wprowadzone przez miasta i uznały wydane zarządzenia za bezprawne.

Pierwsze rozstrzygnięcie w przedmiotowej kwestii zostało wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia prezydenta (sygn. I SA/Wa 604/16). Podobnym rozstrzygnięciem zakończyły się postępowania sądowe w sprawach prowadzonych w Ciechanowie, Opolu, Płocku, Świdnicy, Sandomierzu, Częstochowie, Rudzie Śląskiej, Wałbrzychu, Oświęcimiu, Katowicach i Kędzierzynie Koźlu. W przypadku Bydgoszczy zaś prezydent sam anulował swoje zarządzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. II SA/Ke 598/16) uznał, że przedsiębiorcy prowadzący cyrki mają na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] interes prawny w zaskarżeniu spornych zarządzeń. Zdaniem sądu akt ten oddziałuje bezpośrednio na ich sferę prawną z uwagi na prawa podmiotowe wynikające z Konstytucji RP i związane ze statusem przedsiębiorcy. Podkreślono, że przedsiębiorca ma prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, czyli w konsekwencji uzyskania z niej godziwego dochodu. Co więcej,  zaskarżonym zarządzeniem gmina nie unormowała zasad udostępniania własnych nieruchomości, lecz ustanowiła zasadę ich nieudostępniania. Zdaniem sądu zaskarżony akt ustanawia wprost zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących na terenach należących do gminy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przedmiotowym zarządzeniem prezydent wyeliminował pewną grupę podmiotów z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu mienia komunalnego. Owo wykluczenie dotyczyło przy tym grupy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, która jest działalnością legalną, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości.

Sądy administracyjne zwracają także uwagę, że treść zarządzeń często wykracza poza zakres gospodarowania nieruchomościami komunalnymi nie tylko przez ustanowienie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, ale ponadto zakazując bez żadnej podstawy prawnej promocji działalności cyrkowej oraz dystrybucji biletów na przedstawienia.

Wygrały Białystok i Łódź

Zupełnie odmienne stanowisko w omawianej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który postanowieniem z dnia 11 października 2016 roku (sygn. II SA/Bk 361/16) odrzucił skargę agencji artystycznej na zarządzenie prezydenta miasta, z uwagi na brak interesu prawnego. W ocenie sądu zaskarżone zarządzenie nie narusza jakiegokolwiek uprawnienia skarżących oraz nie ogranicza ono swobodnego prowadzenia działalności cyrkowej na terenie miasta. WSA w Białymstoku podkreślił, że zaskarżony akt stanowi jedynie swoistą dyspozycję kierowaną do jednostek podległych prezydentowi miasta, która nie zakazuje prowadzenia działalności cyrkowej z udziałem zwierząt, a jedynie wyłącza możliwość wynajmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie miasta na cele związane z prowadzeniem takiej działalności. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z dnia 6 lipca 2016 r. (sygn. III SA/Łd 422/16) wskazał, że gmina będąca dysponentem nieruchomości, występująca w obrocie prawnym jako równorzędny podmiot obrotu prywatnego, ma zagwarantowaną na gruncie Kodeksu cywilnego swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji i kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie, co obejmuje również najem komunalnych nieruchomości.

Kto ma rację?

Analizując trafność argumentów przywołanych w analizowanych wyrokach, podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom sądów, wprowadzenie wskazanych zakazów mieści się w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., jak i gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który jest częścią mienia komunalnego gminy. Pod pojęciem „gospodarowania mieniem komunalnym” przez wójta należy rozumieć ogół czynności faktycznych i prawnych, które będą się składać na zarządzanie, dysponowanie i zajmowanie się mieniem w formach prawem dopuszczalnych (przewidzianych) (tak: J. Jagoda, T. Moll  Komentarz do art. 30 ustawy [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. LEX, 2016).

Wątpliwości budzi także pogląd upatrujący we wskazanych zarządzeniach naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Organ wykonawczy gminy, jako podmiot gospodarujący mieniem komunalnym, ma prawo do decydowania, w granicach zwykłego zarządu o sposobie wykorzystywania gminnych nieruchomości, w tym także do wskazania, jakie formy prowadzenia działalności są dopuszczalne.

Ponadto zarządzenie jest aktem o charakterze wewnętrznie obowiązującym. Oznacza to, że jego adresatem nie mogą być przedsiębiorcy, a wyłącznie dyrektorzy wydziałów i biur urzędów miast oraz kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych. Zarządzenia dotyczą wewnętrznej sfery wykorzystania mienia komunalnego, które w świetle obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za dopuszczalne. Skoro zatem nie zakazano bezpośrednio przedsiębiorcom prowadzić wskazanego typu działalności, to w konsekwencji wątpliwa jest również kwestia posiadania interesu prawnego przez przedsiębiorców prowadzących taką działalność.

Należy wskazać, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą być to przepisy dotyczące zadań gminy (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. I OSK 2349/14). Tymczasem żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącym prowadzącym działalność cyrkową uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do gminy, jak również żaden przepis nie nakłada na gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu, w tym organizacji przedstawienia cyrkowego z udziałem zwierząt. W związku z tym również zarzucane przez skarżących naruszenie w postaci ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie ma uzasadnionych podstaw.

Wszystkie przywołane w niniejszym artykule orzeczenia są nieprawomocne. Oznacza to, że samorządy nie składają broni i poruszana kwestia będzie niedługo przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niektóre miasta zrezygnowały z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej, z zastrzeżeniem, że w przypadku próśb o dzierżawę terenu na potrzeby przeprowadzenia przedstawienia cyrkowego z udziałem zwierząt, i tak zapadnie odmowna decyzja. W konsekwencji, nawet ewentualna wygrana przedsiębiorców przed NSA nie oznacza jeszcze, że sytuacja „cyrkowców” ulegnie zmianie.

"

Zgodnie z Konstytucją RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej – pomagamy wdrożyć tą zasadę w życie.

"

Dowiedz się więcej:

Spory przed organami nadzoru i sądami administracyjnymi

Autorzy artykułu

Mateusz Karciarz

prawnik, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Kinga Grzelak

prawnik, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń
"

Zgodnie z Konstytucją RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej – pomagamy wdrożyć tą zasadę w życie.

"

Dowiedz się więcej:

Spory przed organami nadzoru i sądami administracyjnymi