Do Sejmu trafił poselski projekt nowej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, która w istotny sposób ma wpłynąć na kształt ustrojowy aglomeracji warszawskiej.

W dniu 30 stycznia 2017 roku do Sejmu wpłynął projekt ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy autorstwa grupy posłów Klubu Parlamentarnego Prawo i Sprawiedliwość.

Projekt ten w swoisty sposób nawiązuje do obecnie obowiązującej ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz ustaw metropolitalnych, w tym przyjętej pod koniec poprzedniej kadencji Sejmu ustawy z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych czy przygotowywanej w obecnej kadencji ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim.

Czym ma być miasto stołeczne Warszawa?

Projektodawcy proponują, aby miasto stołeczne Warszawa [dalej: m.st. Warszawa] było „metropolitalną jednostką samorządu terytorialnego”, co uznać należy za swoiste novum. Zarówno bowiem w przypadku ustawy o związkach metropolitalnych, jak i  projekcie ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim, przyjęto formułę związku metropolitalnego będącego szczególnym rodzajem zrzeszenia jednostek samorządu terytorialnego położonych w określonym obszarze. Proponowane rozwiązanie oznacza zatem stworzenie nowej kategorii jednostek samorządu terytorialnego, do której wprost znajdą zastosowanie wszelkie przepisy – w tym przepisy Konstytucji RP – odnoszące się do jednostek samorządu terytorialnego.

M.st. Warszawa – jako „metropolitalna jednostka samorządu terytorialnego” – miałoby obejmować gminę Warszawę (rozumianą jako obecne m.st. Warszawa) oraz 32 inne enumeratywnie wymienione gminy. Tym samym wszelkie zmiany dotyczące granic przyszłej jednostki metropolitalnej musiałyby się każdorazowo odbywać poprzez nowelizację ustawy – zarówno w przypadku włączenia w jej skład nowych gmin, jak i wykluczenia którejś z obecnie proponowanych. Jednocześnie gminy mające wejść w skład jednostki metropolitalnej nie mają na to żadnego bezpośredniego wpływu. Ustawa nie zawiera żadnych mechanizmów pozwalających na podjęcie decyzji w tym zakresie przez organy poszczególnych gmin czy ich mieszkańców.

Jakie zadania ma realizować m.st. Warszawa?

Zgodnie z poselskim projektem ustawy do zakresu działania m.st. Warszawy mają należeć wszystkie ponadgminne sprawy publiczne o znaczeniu metropolitalnym, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych podmiotów. Projektodawcy zastrzegają jednocześnie, iż jeżeli odrębne ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w powyższych sprawach należy do m.st. Warszawy. Tym samym sformułowane zostało domniemanie właściwości m.st. Warszawy i jej organów w sprawach mieszczących się w powyższym katalogu.

Szczegółowa analiza tych propozycji powinna być powiązana z analizą propozycji zmian w ustawach szczególnych, które z pewnością pojawią się w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o ustroju miasta stołecznego Warszawy, której wydanie wynika z art. 120 obecnie procedowanego projektu. Na stronach Sejmu RP brak jest jednak jakichkolwiek informacji o złożeniu kolejnego projektu ustawy dotyczącego ustroju Warszawy.

Projekt ustawy zakłada, iż m.st. Warszawa ma wykonywać zadania publiczne w zakresie:

1. zadań powiatu,
2. kształtowania ładu przestrzennego (realizowane m.in. poprzez uchwalanie ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy),
3. koordynowania realizacji zadań publicznych przez gminy wchodzące w skład jednostki metropolitalnej (o zakresie zadań podlegających koordynacji decydować ma rada m.st. Warszawy),
4. rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru m.st. Warszawy w oparciu o strategię rozwoju m.st. Warszawy,
5. zadań gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego,
6. zarządzania drogami publicznymi z wyjątkiem dróg gminnych, autostrad i dróg ekspresowych (tym samym m.st. Warszawa miałoby się zajmować drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi na swoim terenie).

Tym samym powyższych zadań pozbawione zostałyby obecne jednostki samorządu terytorialnego – zarówno poszczególne gminy mające wejść w skład jednostki metropolitalnej, powiaty ziemskie, na terenie których znajdują się te gminy, jak i obecnie funkcjonujące m.st. Warszawa, które utraciłoby status miasta na prawach powiatu.  W konsekwencji nowa jednostka metropolitalna przejęłaby do realizacji m.in. całość zadań związanych z edukacją na poziomie ponadgimnazjalnym.

Nowa jednostka metropolitalna ma także realizować zadania związane ze stołecznym charakterem Warszawy, które dotychczas przypisane były miastu Warszawa.

Za szczególnie „interesującą” należy uznać propozycję możliwości przejęcia przez m.st. Warszawa innych zadań publicznych realizowanych przez gminy wchodzące w skład jednostki metropolitalnej. Istotne wątpliwości budzi, czy możliwość taka miałaby się odnosić w jednakowym zakresie do wszystkich gmin, czy też tylko wybranych (za czym przemawiać mogłaby konieczność opiniowania uchwały w tej sprawie przez rady „zainteresowanych gmin”). Przejęcie zadań w powyższym trybie byłoby możliwe wyłącznie po podstawie uchwały rady m.st. Warszawy podjętej jednogłośnie w obecności ustawowego składu rady (za przedmiotową uchwałą musiałoby głosować 50 radnych). Uchwała taka wymagałaby uprzedniego pozytywnego zaopiniowania przez rady zainteresowanych gmin, przy czym w tym zakresie projektodawcy nie formułują obowiązku uzyskania szczególnej większości.

Za równie „interesującą” uznać należy propozycję, zgodnie z którą rada m.st. Warszawy określać ma zadania gmin, które podlegają koordynacji oraz sposób i tryb tej koordynacji. W szczególności – zgodnie z intencjami projektodawców – koordynacja polegać ma na:

1. ustaleniu programów i planów w zakresie realizacji zadań publicznych objętych koordynacją,
2. opiniowaniu lub uzgadnianiu projektów uchwał rad gmin,
3. dokonywaniu wraz z przedstawicielami gmin wspólnych ustaleń w sprawach będących przedmiotem koordynacji,
4. ustaleniu wymagań, standardów i obowiązków sprawozdawczych gmin w zakresie przebiegu prac oraz realizowanych działań,
5. ustalaniu zasad i trybu zastępczego wykonywania programów i planów, o których mowa w pkt 1, w przypadku ich nierealizowania przez gminę zobowiązaną.

Powyższe regulacje w sposób istotny mogą ograniczać chronioną konstytucyjnie samodzielność poszczególnych gmin. Za sprzeczną z tą zasadą uznać należy możliwość niczym nieograniczonego ingerowania przez organy jednej jednostki samorządu terytorialnego w działalność organów drugiej jednostki. Jest to szczególnie istotne w przypadku uzgadniania projektów uchwał, co w praktyce oznaczać będzie, iż brak uzgodnienia projektu uchwały przez radę m.st. Warszawy uniemożliwi jej podjęcie np. przez radę miasta Warszawy czy innej gminy wchodzącej w skład jednostki metropolitalnej. Podobnie za nieznaną obecnemu systemowi prawa samorządowego uznać należy sytuację wykonania zastępczego realizowanego przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zastępstwie innych. Podkreślić należy, iż wykonanie zastępcze stanowi jeden ze środków nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, i jako taki powinien być stosowany przez konstytucyjnie określone organy nadzoru w trybie umożliwiającym kontrolę sądowoadministracyjną.

Z uwagą należy się także przyjrzeć propozycjom dotyczącym form realizacji zadań publicznych przez m.st. Warszawa wskazanych w art. 17 projektu. Przepis ten z jednej strony zdaje się ograniczać możliwość przystępowania przez m.st. Warszawę do związków jednostek samorządu terytorialnego funkcjonujących na podstawie ustawy o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym. Jednocześnie przepis ten umożliwia zawieranie porozumień z takimi związkami. Nie jest przy tym jasne, czy na podstawie takich porozumień m.st. Warszawa może zarówno przekazywać, jak i przyjmować określone zadania publiczne. Wątpliwości budzi także umożliwienie zawierania takich porozumień przez obecnie istniejące związki.

M.st. Warszawa mogłoby także tworzyć centra usług wspólnych realizujące określone zadania wsparcia zarówno na rzecz własnych jednostek organizacyjnych, jak i na rzecz gmin wchodzących w skład jednostki metropolitalnej.

Władze miasta stołecznego Warszawy

Zgodnie z projektem poselskim organami m.st. Warszawy mają być:

1. Prezydent m.st. Warszawy (sprawujący jednocześnie funkcję zarządu powiatu i starosty) wybierany w wyborach bezpośrednich;
2. Rada m.st. Warszawy składająca się z 50 radnych (sprawująca jednocześnie funkcję rady powiatu) – po jednym z każdej z 18 dzielnic wchodzących w skład Warszawy oraz po jednym z każdej z pozostałych gmin wchodzących w skład jednostki metropolitalnej.

Tym samym na organy te uzyskają autonomiczny mandat wyborczy niezależny od mandatu organów poszczególnych gmin wchodzących w skład jednostki metropolitalnej. Tym samym brak będzie jakiegokolwiek przełożenia organów tychże gmin na działalność organów jednostki metropolitalnej.

Jest to tym istotniejsze, iż mandatu w organach jednostki metropolitalnej nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego.

Rada m.st. Warszawy podejmować ma uchwały przy uwzględnieniu tzw. podwójnej większości (podobne rozwiązanie zaproponowano w projekcie ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim czy w ustawie o związkach metropolitalnych). Oznacza to, iż uchwała zostaje podjęta, jeżeli za jej przyjęciem głosowało jednocześnie:

1. większość ustawowego składu rady;
2. taka liczba radnych, że mieszkańcy reprezentowanych przez nich gmin lub dzielnic stanowią większość ludności zamieszkałej na obszarze m.st. Warszawy (według danych GUS).

Na uwagę zasługuje fakt, iż proponowane rozwiązania znacząco osłabią relacje  pomiędzy radnymi a członkami społeczności lokalnej. Oznaczać one bowiem będą, iż pojedyncze osoby będą reprezentantami kilkusettysięcznej społeczności.

Co dalej z Warszawą?

W wyniku wejścia w życie proponowanej ustawy, zmianie ulegnie status obecnej gminy Warszawa, posiadającej status miasta stołecznego. Przede wszystkim utraci ona status miasta na prawach powiatu.

Zostanie także pozbawiona funkcji miasta stołecznego oraz związanych z tym zadań publicznych. Propozycja w tym zakresie budzi poważne wątpliwości w kontekście art. 29 Konstytucji RP stanowiącego, iż stolicą Rzeczypospolitej Polskiej jest Warszawa. Przepis ten nie ma charakteru „informacyjnego”, lecz - podobnie jak inne przepisy Konstytucji RP - charakter normatywny. Tym samym wiążą się z nim określone skutki prawne dla ustawodawcy zwykłego, które w przypadku analizowanej ustawy zdają się być pominięte.

Organem stanowiącym gminy Warszawa ma być w dalszym ciągu rada miasta wybierana w wyborach bezpośrednich, aczkolwiek o znacząco mniejszym składzie. Obecnie rada ta liczy bowiem 60 radnych – w projekcie ustawy zaproponowano ograniczenie tej liczby do 31. Tym samym, przyjmując znaczące uproszenie można byłoby przyjąć, iż o ile obecnie poszczególni radni reprezentują ok. ok 29.000 mieszkańców, o tyle na gruncie nowej ustawy reprezentować będą 56.400 mieszkańców.

Największe wątpliwości natury prawnej budzi jednakże propozycja, aby organem wykonawczym gminy Warszawa (burmistrzem gminy Warszawa) był prezydent m.st. Warszawy, a więc organ wykonawczy jednostki metropolitalnej. Tym samym doszłoby do rzeczywistej likwidacji organu wykonawczego gminy Warszawa i powierzenie jego kompetencji innemu organowi, na wybór którego mieszkańcy gminy Warszawa mieliby wyłącznie częściowy wpływ. Rozwiązanie takie uznać należy za rażąco sprzeczne z art. 169 Konstytucji RP, który wprost stanowi w ust. 1, iż jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Należy przez to rozumieć odrębnie organy każdej z tych jednostek. Proponowane rozwiązanie może być ponadto uznane za sprzeczne art. 164 ust. 1 Konstytucji RP (podobnie jak szereg innych przepisów analizowanej ustawowy) oraz art. 15 i 16 Konstytucji RP.

Jednocześnie aparatem pomocniczym organów gminy Warszawa miałby być urząd m.st. Warszawy służący realizacji zadań przez organy jednostki metropolitalnej.

W dalszym ciągu gmina Warszawa obligatoryjnie byłaby dzielona na dzielnice, których organami byłaby rada dzielnicy oraz zarząd dzielnicy (wybierany przez radę).

Projekt nie rozwiązuje przy tym szeregu innych problemów ustrojowych związanych z funkcjonowaniem dzielnic i ich organów, jak chociażby kwestii umocowania zarządów do działania w imieniu gminy.

Kto za to zapłaci?

Projekt ustawy nie określa źródeł finansowania przyszłej jednostki metropolitalnej. Wskazuje się w nim jedynie, iż dochody m.st. Warszawy będą określone w odrębnych ustawach. Kwestia podziału dochodów pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego może mieć niezwykle istotne znaczenie. Wpłynie ona bowiem na sytuację finansową obecnie funkcjonujących gmin, powiatów i m.st. Warszawy. Należy przypuszczać, iż finansowanie w tym zakresie nie będzie opierać się na nowych źródłach finansowania, lecz na nowym podziale źródeł dotychczasowych. W konsekwencji chcąc przyznać środki nowej jednostce samorządu terytorialnego, wpierw trzeba będzie je odebrać jednostkom istniejącym.

Podsumowanie

Nie ulega wątpliwości, iż temat zarządzania obszarami metropolitalnymi ma istotne znaczenie na gruncie ustrojowego prawa samorządowego. Problemy z tym związane od lat próbuje się rozwiązywać za pomocą „tradycyjnych” form współpracy publicznoprawnej (związki, porozumienia) oraz przez poszukiwanie nowych instrumentów prawnych (czego przykładem jest ustawa o związkach metropolitalnych). W tendencję tą teoretycznie mogłaby się wpisywać najnowsza propozycja ustawowa. Zawarte w niej rozwiązania – w szeregu przypadków sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi – zdają się sugerować, iż jej rzeczywisty cel jest odmienny od deklarowanego.

Najbliższe tygodnie pokażą, czy projektodawcy otwarci są na dyskusje i argumenty w tym zakresie pozwalające wypracować optymalne rozwiązania – zgodne z Konstytucją RP – czy też jedynie będą symulować proces konsultacyjny celem ostatecznego przyjęcia ustawy w kształcie co do zasady zbliżonym do obecnego.

Odnosząc się do powyższych kwestii w ujęciu systemowym, należy opowiedzieć się za koniecznością poszukiwania rozwiązań wspólnych, dotyczących zarządzania obszarami metropolitalnymi, które mogłyby być odpowiednio modyfikowane w poszczególnych regionach kraju. Pozwoliłoby to na wypracowanie wspólnych mechanizmów działania, przy jednoczesnym uniknięciu dalszego zróżnicowania regulacji w przypadku przyszłych nowelizacji poszczególnych ustaw metropolitalnych. ji poszczególnych ustaw metropolitalnych.