W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wszystkie materiały wytworzone przez osoby pełniące funkcje organu władzy lub będące w ich posiadaniu stanowią informację publiczną.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. o sygn. I OSK 1769/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz oddalił skargę kasacyjną na bezczynność prokuratora okręgowego w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W styczniu 2013 r. do prokuratury okręgowej wpłynął wniosek o udzielenie informacji dotyczącej notatki służbowej podpisanej przez prokuratora prokuratury rejonowej i jej ewentualnej dalszej weryfikacji. W odpowiedzi na złożony wniosek prokurator okręgowy wyjaśnił, że żądana informacja nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. W związku z powyższym wnioskodawca wniósł skargę do WSA w Warszawie na bezczynność prokuratora okręgowego w zakresie udostępnienia żądanej informacji.

W rezultacie rozpoznania złożonej skargi wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. II SA/Wa 70/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i zobowiązał prokuratora okręgowego do rozpatrzenia wniosku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I przywołał art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określający katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej oraz zaznaczył, że prokuratura jest objęta zakresem podmiotowym ww. ustawy. Wskazał również, że art. 6 ww. ustawy zawiera otwarty katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej, a co do zasady, wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy, stanowi informację publiczną. Tym samym, zdaniem Sądu, akta podręczne prokuratora, w których znajdować się miała przedmiotowa notatka służbowa są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez przedstawicieli władzy publicznej i kwalifikują się jako zbiór zawierający informację publiczną. W świetle stanowiska WSA w Warszawie konsekwencją odmowy udostępnienia żądanej informacji w drodze pisma jest zaistniała bezczynność.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniósł zarówno prokurator okręgowy, jak i  wnioskodawca.

Prokurator okręgowy zaskarżył rozstrzygnięcie w całości poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że informacje, o które wnioskowano były informacjami publicznymi, a odmowa ich udostępnienia w formie pisma miała powodować pozostawanie organu w bezczynności.

Wnioskodawca zaskarżył wyrok w części dotyczącej uznania przez Sąd I instancji, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W rezultacie w sprawie rozpoznania złożonych skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione podstawy kasacyjne przytoczone przez prokuratora okręgowego, natomiast w odniesieniu do skargi wnioskodawcy stwierdził, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Powołując się na jednolicie ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych, NSA przyjął, że, co do zasady, „informacją publiczną” jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne. Informację publiczną stanowi także informacja wytworzona przez inne podmioty i odnosząca się do organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. W związku z tym informacje znajdujące się w aktach postępowań indywidualnych mogą zawierać informacje publiczne i podlegać udostępnieniu pod warunkiem, że procedura ich udostępniania nie podlega regulacji w szczególnej ustawie.

Prezentowane przez NSA stanowisko wynika m.in. z przyjętej wykładni art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, stanowiącego konstytucyjne prawo dostępu do informacji. Choć służy ono jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, czyli jawności działania instytucji publicznych, to nie może być pojmowane w sposób absolutny. Wprowadzone konstytucyjnie ograniczenie może zachodzić „ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa”. Obywatelskie prawo do informacji nie oznacza zatem nieskrępowanego wglądu do wszelkich (w tym nieoficjalnych) materiałów i dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał i podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 14 września 2012 r. (sygn. I OSK 1203/12): „procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne jest wręcz twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg (…)”. Osobom sprawującym funkcje publiczne należy przyznać pewien margines swobody, dlatego nie można twierdzić, aby każdy, najdrobniejszy przejaw ich działania objęty był zasadą transparentności, podlegał udostępnieniu w trybie ustawy o dostępnie .

W ocenie NSA należy odpowiednio wyważyć prawo dostępu do informacji publicznej z zasadą rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych. Stąd też w orzecznictwie przyjęto koncepcję tzw. „dokumentu wewnętrznego”, zakładającą, że treści materiałów roboczych, „pozyskanych lub wytworzonych przez organ władzy w toku postępowania prowadzącego do skorzystania z kompetencji, nieprzesądzających o kierunkach działania organu”, nie zawsze podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie, żądane informacje zawarte były w dokumencie wewnętrznym, służącym do korespondencji pomiędzy organami prokuratury na potrzeby toczącego się postępowania karnego. Wnioskowana notatka zawarta była w aktach podręcznych prokuratora, do których dostęp nie może opierać się na regulacji spoza prawa karnego i procedury karnej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna prokuratora okręgowego znajduje usprawiedliwione podstawy, a co za tym idzie, oddalił skargę kasacyjną wnioskującego o informacje i uchylił wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę wnioskodawcy.