Pod koniec zeszłego roku Prezydent RP skierował do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie kontroli prewencyjnej, nowelizację ustawy – Prawo o zgromadzeniach.

W artykule z dnia 16 listopada 2016 r. pt. „<<Cykliczne>> zgromadzenia w ustawie – Prawo o zgromadzeniach?” szczegółowo omówiony został poselski projekt nowelizacji Prawa o zgromadzeniach, który trafił do Sejmu dnia 15 listopada 2016 r. Projekt ten bardzo szybko przeszedł przez cały proces legislacyjny. Dnia 2 grudnia 2016 r. posłowie uchwalili bowiem ustawę o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach w niemalże niezmienionym kształcie w stosunku do tego, który został skierowany do Sejmu.

Pierwsze zmiany w stosunku do proponowanych zmian wprowadzili dopiero senatorowie, którzy rozpatrując przekazaną im przez Sejm ustawę, dnia 7 grudnia 2016 r.  zdecydowali się przyjąć następujące poprawki:

Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, przepisów ustawy nie stosuje się do zgromadzeń: 1) organizowanych przez organy władzy publicznej; 2) odbywanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych. Posłowie zaproponowali, aby dotychczasową treść tego przepisu oznaczyć jako ust. 1 i dodać ust. 2 w brzmieniu: „Zgromadzenia organizowane w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie nie mogą być organizowane w miejscu i w czasie, w których odbywają się zgromadzenia, o których mowa w ust. 1”.  Ze zmianą tą nie zgodzili się senatorowie, którzy przegłosowali uchylenie, które miało zostać dodane. Jak wskazano w uzasadnieniu do tej poprawki, Senat wziął pod uwagę opinie przedstawione przez szereg podmiotów i instytucji w trakcie prac nad ustawą, w szczególności stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich i uznał, że należy skreślić zakaz organizowania zgromadzeń w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowane przez organy władzy publicznej, i zgromadzenia odbywane w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych,  jako  zakaz  zbyt  daleko idący.

Jednocześnie Senatorowie zdecydowali się na wydłużenie do 14 dni okresu vacatio legis przyjętej nowelizacji, bowiem posłowie określili jej dzień wejścia w życie na dzień jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.

Następie, wniesione przez Senat poprawki zostały rozpatrzone dnia 13 grudnia 2016 r. przez Sejm, które je w całości przyjął i ustawa z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach została przekazana Prezydentowi do podpisu.

Dnia 28 grudnia 2016 r. po analizie przedłożonej mu ustawy, Prezydent zdecydował się na jej skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o stwierdzenie jej zgodności z Konstytucją. Wniosek ten dotyczy zbadania zgodności:

1. art. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim dodając do ustawy – Prawo o zgromadzeniach rozdział 3a ,,Postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie” (art.26a-26e) – różnicuje status zgromadzeń publicznych przy zastosowaniu elementu konstrukcyjnego nieprzewidzianego na gruncie konstytucyjnym – z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji RP;
2. art. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim dodając do ustawy – Prawo o zgromadzeniach art. 26b ust. 4 – wyłącza możliwość zaskarżenia przez organizatora zgromadzenia zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia – z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 57 Konstytucji RP;
3. art. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim wprowadza zakaz odbycia zgromadzeń, nakazując stosowanie nowoustanowionych przepisów do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie – z art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Prezydenta RP, jeżeli zaskarżona przez niego ustawa nowelizująca wejdzie w życie, przedstawione unormowania sprzyjające korzystaniu z konstytucyjnej wolności zgromadzeń przestaną funkcjonować prawidłowo, a w przypadku zaskarżania decyzji zakazującej zgromadzenia – zostaną częściowo zniesione.

Jak podkreślił Prezydent, gwarancje wolności zgromadzeń wynikające z art. 57 Konstytucji RP dotyczą wszelkich form pokojowego zgromadzania się osób. Obejmują one zatem wszystkie zgromadzenia i obowiązkiem organów władzy publicznej jest zapewnienie warunków realizacji wolności pokojowego zgromadzania się niezależnie od tego, w jakiej formie jednostki chcą z niej korzystać. Zdaniem Prezydenta, nie ma zatem podstaw, aby na gruncie art. 57 Konstytucji RP różnicować sytuację zgromadzeń, stosując kryterium częstotliwości ich przeprowadzania. Jego zdaniem, analiza przepisów wprowadzanego do ustawy rozdziału 3a prowadzić może do następującej konstatacji: wejście w życie przepisów regulujących postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie wydatnie osłabi gwarancje korzystania z konstytucyjnej wolności zgromadzeń oraz wprowadzi stan niepewności prawnej pragnących korzystać z tej wolności.

Zaskarżone przepisy – zdaniem Prezydenta RP – naruszają zasadę równości, ponieważ różnicują sytuację prawną podmiotów podobnych na podstawie kryterium, które nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia. Sytuacja prawna zgromadzeń nie powinna być różnicowana w zależności od organu uczestniczącego w postępowaniu poprzedzającym odbycie zgromadzenia, jak też od częstotliwości ich przeprowadzania. Konstytucyjna ochrona zgromadzeń nie jest uzależniana również od celów, jakie uczestnicy zgromadzenia pragną osiągnąć i jedynym wymogiem jest pokojowy przebieg manifestacji.

Jednocześnie w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku Prezydent zauważył, że wobec milczenia ustawodawcy w zakresie procedury odwoławczej od zarządzenia zastępczego wojewody, zakazującego (w zastępstwie organu gminy) zgromadzenia – zastosowanie mieć będą przepisy ogólne ustawy ustrojowej, to jest art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zamieszczony w rozdziale 10 ustawy regulującym nadzór nad działalnością gminną. Oznacza to brak regulacji uprawniającej organizatora zgromadzenia, adresata decyzji zakazującej, do odwołania od takiej decyzji. Jak wskazał w tym zakresie Prezydent RP, skutek zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie kwestionowanego przepisu będzie identyczny ze skutkiem decyzji organu gminy. Występuje zatem, wbrew zasadzie równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zróżnicowanie sytuacji organizatorów zgromadzeń – adresatów decyzji o zakazie – w zależności od organu, który podjął takie rozstrzygnięcie.

Zdaniem Prezydenta, z przepisu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika z kolei nakaz, by w zakresie dostępu do sądu identyczna przesłanka prowadziła do identycznej konkluzji. Skoro zatem organizator zgromadzenia może zaskarżyć do sądu okręgowego decyzję organu gminy zakazującą manifestacji, to powinien mieć również prawo zainicjowania kontroli zarządzenia zastępczego. Tymczasem ustawa nowelizująca pozbawia go ochrony sądowej z naruszeniem zasad konstytucyjnych.

Jako ostatni zarzut pod adresem ustawy nowelizującej zaprezentowany w kierowanym przez siebie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego prezydent wskazał, że przepis art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ nie przedstawiono argumentów pozwalających na usprawiedliwienie naruszenia zakazu retroaktywności. Nie została również wskazana jakakolwiek wartość konstytucyjna, która wymagałaby ochrony kosztem wprowadzenia rozwiązań z mocą wsteczną ani ważny interes publiczny uzasadniający naruszenie jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa, jaką jest reguła lex retro non agit.

Skierowanie przez Prezydenta RP nowelizacji ustawy – Prawo o zgromadzeniach w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że przynajmniej do czasu rozpatrzenia tego wniosku przez Trybunał proponowane w tej ustawie regulacje nie wejdą w życie.

Jeżeli Trybunał Konstytucyjny uzna ustawę za zgodną z Konstytucją RP, Prezydent  nie może odmówić jej podpisania. Jeżeli Trybunał jednak uzna ją za niezgodną z Konstytucją RP, Prezydent odmawia jej podpisania. Jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją RP dotyczy wyłącznie poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

Wniosek Prezydenta obecnie czeka w Trybunale Konstytucyjnym na rozpatrzenie. Została mu nadana sygnatura Kp 1/17.