W obowiązującym stanie prawnym tylko w przypadku spełnienia przesłanek z art. 25 § 1 kpa możliwe jest wyłączenie organu od orzekania w danej sprawie.

Problematyka wyłączenia organu powiązana jest z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego – zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania. Zasady te mają zagwarantować bezstronne rozstrzygnięcie sprawy. Z uwagi na doniosłość zagadnienia ustawodawca zdecydował się je rozwinąć w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przesłanki wyłączenia organu

Przesłanki wyłączenia organu zostały wyczerpująco unormowane w art. 25 § 1 kpa. Zgodnie z jego brzmieniem „Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób.”

Przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do organów monokratycznych, jak i organów kolegialnych (J. Borkowski, Komentarz do art. 25 [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013 r., el. Legalis). W piśmiennictwie podkreśla się, że wyłączenie organu podlega na wyłączeniu całej instancji, co oznacza, że organ jako całość jest niezdolny do prowadzenia postępowania i orzekania w danej sprawie (J. Borkowski, Komentarz do art. 25 [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013 r., el. Legalis).

Istotnym z punktu widzenia możliwości wyłączenia organu administracji publicznej od orzekania w konkretnej sprawie jest ustalenie znaczenia pojęcia „interesy majątkowe”. W literaturze spotyka się różne definicje ww. pojęcia. Zdaniem W. Jakimowicza pojęciem interesu w ogólności określa się relację „pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce lub grupie społecznej” (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 116). R. Kędziora wskazuje, że pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych należy interpretować szeroko, tzn. obejmując nim sprawy, których rozstrzygnięcie bezpośrednio lub pośrednio wpływa albo też może wpłynąć w przyszłości na stan majątkowy osób wskazanych w art. 25 § 1 kpa (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 25, Warszawa 2014 r., el. Legalis). Chodzi zatem o każde przysporzenie, bądź uszczuplenie majątku ww. osób.

Wreszcie przepis art. 25 § 1 kpa wskazuje, że wyłączenie organu może nastąpić tylko, gdy dochodzi do bezpośredniego lub pośredniego rozstrzygania o sprawach majątkowych konkretnych osób, tj. kierownika organu, osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia, bądź osób im bliskich (małżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia oraz osób związanych z nimi stosunkiem prawnym przysposobienia, opieki lub kurateli).

W związku z powyższym, możliwość wyłączenia organu zależy od trzech elementów, tj.: rodzaju sprawy, osobistego zaangażowania w sprawę osoby pełniącej funkcję kierownika organu lub zajmującej kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia oraz bliskości tych osób wobec stron postępowania (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 25, Warszawa 2014 r., el. Legalis).

Wyłączenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta

Nie ulega wątpliwości, iż nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. W świetle ww. przepisów pojawiają się wątpliwości czy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może orzekać w sprawach, w których stroną jest gmina.

W przepisach ogólnych brak regulacji, która nakazywałaby wyłączenie organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa dotyczy danej jednostki samorządu terytorialnego. Regulację taką przewidywał uchylony art. 27a kpa, zgodnie z którym organy gminy podlegały wyłączeniu od orzekania w sprawach, w których stroną była gmina. Również przepisy szczególne nie przewidują analogicznej regulacji.

W orzecznictwie natomiast wskazuje się, że w aktualnym stanie prawnym brak wyraźnej normy wyłączającej wójta, (burmistrza lub prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której stroną jest gmina (Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/1, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 829/10, CBOSA i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 539/10, CBOSA). I tak:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 29 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Ke 643/09, CBOSA) wskazał, że „W orzecznictwie dominuje pogląd, który również podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do wyłączenia wójta, burmistrza czy prezydenta od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepisy art. 24 i 25 k.p.a. odnoszą się do pracownika organu (prezydent miasta jest organem, a nie pracownikiem) i do organu, ale tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy jego (a nie gminy) interesów majątkowych”.

Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 marca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 751/10, CBOSA) podkreślił, że „W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a kpa, wyłączającej wójta, burmistrz, prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną”.

Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że organ administracji publicznej nie może być wyłączony od załatwienia sprawy z przyczyn innych niż wskazane w art. 25 § 1 kpa. Przepisy dotyczące wyłączenia organu administracji publicznej, ze względu na fakt, iż dotyczą jego właściwości, zawierają zamknięty katalog przesłanek i nie mogą być stosowane rozszerzająco (Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1989 r. (sygn. akt IV SA 324/89, el. Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 1001/89, CBOSA); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 612/12).

W związku z powyższym powoływanie się na inne, niż wskazane w art. 25 § 1 kpa, przyczyny nie doprowadzi do wyłączenia organu administracji publicznej od orzekania w danej sprawie. Nadto nieuprawnione wyłączenie się organu od orzekania w danej sprawie i wydanie decyzji przez organ niewłaściwy będzie skutkowało nieważnością wydanej przez taki organ decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Podsumowując, tylko w przypadku, gdy dana sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika (organu właściwego w sprawie albo organu bezpośrednio wyższego stopnia) lub osoby mu bliskiej zaistnieją podstawy do zastosowania procedury wyłączenia organu.