Organizacja i funkcjonowanie publicznoprawnych związków jednostek samorządu terytorialnego w zakresie przyjmowania ich statutów nie są łatwe, o czym świadczy szereg rozstrzygnięć nadzorczych wydawanych w tym zakresie.

W pierwszej części niniejszego artykułu (patrz: artykuł „Przyjmowanie statutów związków komunalnych w najnowszym orzecznictwie organów nadzoru – cz. I”) przedstawiona została analiza rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących uchwał w sprawie przyjęcia statutu związku komunalnego lub jego zmiany w kontekście obowiązku uzgodnienia z wojewodą projektu statutu związku, bądź jego zmiany oraz procedury podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia statutu związku, bądź jego zmiany. Część druga tego artykułu opiera się na analizie tej samej grupy rozstrzygnięć nadzorczych, jednakże wyłącznie pod kątem charakteru prawnego uchwały w sprawie przyjęcia statutu, bądź jego zmiany, zadań powierzonych związkowi do realizacji oraz momentu przystąpienia do związku.

Charakter prawny uchwały w sprawie przyjęcia statutu, bądź jego zmiany

W celu prawidłowego przyjęcia statutu związku komunalnego (bądź jego zmiany) niezbędnym jest m.in. podjęcie stosownych uchwał w tym zakresie, czy to przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zainteresowanych utworzeniem związku, bądź chcących przystąpić do istniejącego już związku, czy też przez organ stanowiący samego związku komunalnego (w przypadku zmiany statutu związku). Jednocześnie w tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 13 pkt 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłoszeniu podlegają statuty związków międzygminnych, statuty związków powiatów oraz statutu związków powiatowo-gminnych.

W praktyce bardzo często zdarza się jednak, że do publikacji przesyłane są również uchwały w sprawie przyjęcia statutu związku komunalnego (bądź jego zmiany). W tym zakresie w orzecznictwie organów nadzoru jednolicie przyjmuje się, że tego typu uchwały ani nie stanowią aktu prawa miejscowego, ani też nie podlegają publikacji z mocy przepisów szczególnych, a tym samym niedopuszczalne jest ani wprowadzenie do treści tego typu uchwał zapisów dotyczących publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ani tym bardziej publikowania ich w tychże dziennikach. Organy nadzoru podkreślają przy tym, że takie uchwały nie stanowią statutu związku (który na mocy ww. przepisu podlega obowiązkowi publikacji), a jedynie inicjują procedurę zmierzającą do jego uchwalenia (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego Nr PN-II.4131.57.2016 z dnia 3 marca 2016 r.), będąc przy tym jednym z elementów tej procedury (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego Nr NK-I.4131.12.2015.Azie z dnia 19 stycznia 2015 r.). Tym samym, publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie podlegają uchwały w sprawie przyjęcia statutu związku oraz uchwały w sprawie zmiany statutu związku, lecz obwieszczenie wojewody o zarządzeniu ogłoszenia statutu bądź jego zmian (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego Nr PN-II.4131.351.2014 z dnia 23 października 2014 r. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego Nr KN-I.4131.1.315.2014.22 z dnia 12 sierpnia 2014 r.).

Zadania powierzone związkowi do realizacji

Jednym z najistotniejszych zagadnień związanych z funkcjonowaniem związków komunalnych jest prawidłowe określenie zadań powierzonych związkowi do realizacji. Dokonana analiza wybranych rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów w zakresie przyjmowania statutów związków, bądź ich zmian prowadzi do wniosku, że również w tym zakresie występują istotne problemy.

Jeden ze związków międzygminnych funkcjonujący w zakresie realizacji zadań określonych przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach postanowił zmienić swój statut i w tym celu zgromadzenie tego związku podjęło uchwałę w sprawie przyjęcia propozycji zmian obecnie obowiązującego statutu. Jedna z propozycji zmian było wprowadzenie przepisu, zgodnie z którym, w zależności od stanowiska rady gminy należącej do związku określone zadanie z zakresu gospodarowania odpadami będzie wykonywał organ tego związku lub organ gminy. Tym samym, zapis ten dopuszczał, aby to samo zadanie w mogły wykonywać jednocześnie związek międzygminny i gmina – uczestnik tego związku, Zdaniem organu nadzoru takie działanie jest niedopuszczalne, bowiem brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyjmowania tego typu regulacji (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego Nr PN-II.4131.458.2015 z dnia 22 października 2015 r.).

W powyższym zakresie, uzupełniając wskazane wywody organów nadzoru, przypomnieć należy, że jedną z podstawowych cech każdego związku komunalnego jest subsydiarność. Oznacza ona, że związki wykonują określone w ich statutach zadania zamiast jednostek samorządu terytorialnego będących członkami tychże związków. Zadania te stają się z mocy prawa zdaniami związki, z chwilą ogłoszenia jego statutu (bądź zmiany statutu) w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o czym ustawodawca wyraźnie przesądził w art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 65 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Tym samym niedopuszczalne jest, aby to samo zadanie realizowane było zarówno przez organy związku komunalnego, jak i organy JST będących uczestnikami tego związku.

Moment przystąpienia do związku

Zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Analogiczną regulację w zakresie związków powiatów oraz związków powiatowo-gminnych (stosownie do art. 72a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) ustawodawca zawarł w art. 65 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Również nowi, przystępujący dopiero członkowie związku stają się uczestnikami tego związku dopiero z chwilą ogłoszenia statutu związku we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Analiza najnowszego orzecznictwa organów nadzoru w tym zakresie prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest wskazywanie w statucie związku, że uczestnictwo w tym związku nabywa się w dniu podjęcia przez nowego uczestnika uchwały o przyjęciu statutu związku, po uprzednim podjęciu uchwały o przystąpieniu do związku (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego nr NK.3.4131.392.2014.KN z dnia 25 listopada 2014 r.). Jak już bowiem zostało wskazane, rozpoczęcie uczestnictwa w strukturach związku następuje z momentem ogłoszenia statutu tego związku w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Samo podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia statutu związku jest dopiero pierwszym etapem całej procedury zmierzającej do przystąpienia nowej jednostki samorządu terytorialnego do związku.

Podsumowanie

Dokonana w niniejszym artykule analiza wybranych rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów z zakresu funkcjonowania związków komunalnych prowadzi do wniosku, iż w niektórych obszarach funkcjonowania tychże związków konieczna jest nowelizacja przepisów samorządowych ustaw ustrojowych (m.in. w zakresie przyjmowania statutów związków i zmian tych statutów). W powyższym zakresie właściwym narzędziem wydaje się być Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządu terytorialnego, o konieczności powołania której pisaliśmy również niejednokrotnie na łamach naszego Portalu (patrz np. artykuł „Zmiany w ustrojowym prawie samorządowym bez Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego?”).