Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn formalnych oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie, w którym zanegowano możliwość stanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku przez zgromadzenie związku międzygminnego.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. (sygn. II OSK 236/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił z przyczyn formalnych skargę kasacyjną związku międzygminnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2014 r. (sygn. II SA/Ol 1144/14) w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały zgromadzenia tego związku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników związku międzygminnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Mazurski Związek Międzygminny – Gospodarka Odpadami, w wyniku realizacji przekazanych na niego zadań, podjął uchwałę w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin będących uczestnikami tego związku. Uregulowano w nim część zagadnień wyszczególnionych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.], pozostawiając kompetencje do uregulowania pozostałych kwestii każdej z gmin, będącej uczestnikiem tego związku.

Wskazany akt prawa miejscowego został zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego. W pierwszej kolejności organ nadzoru wskazał, że naruszony został art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. poprzez uregulowanie przez zgromadzenie związku tylko części zagadnień określonych w przepisie kompetencyjnym i pozostawienie pozostałych w gestii poszczególnych gmin – uczestników związku. Zdaniem wojewody zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynikający z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, a normę upoważniającą do jego podjęcia należy interpretować w sposób ścisły. Tym samym, niedopuszczalne jest uchwalenie dwóch regulaminów, nawet jeżeli ich zakresy się uzupełniają. Wojewoda dodał ponadto, że „w każdym przypadku niemożliwa jest pełna realizacja przez zgromadzenie związku upoważnienia ustawowego z art. 4 ustawy u.c.p.g.”, bowiem omawiany artykuł obejmuje również zagadnienia, w zakresie których związek nie ma kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie art. 3 ust. 2 u.c.p.g.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. (sygn. II SA/Ol 1144/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność uchwały zgromadzenia związku międzygminnego w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin – uczestników związku jako podjętej przez nieuprawniony do tego (nieposiadający delegacji ustawowej) organ.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. zgromadzenie związku międzygminnego posiada wprawdzie kompetencję do uchwalania aktów prawa miejscowego, ale wyłącznie w zakresie zadań określonych w przepisie art. 3 ust. 2 u.c.p.g. i tylko pod warunkiem ich przejęcia od gmin członkowskich. Jednocześnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że zakres zadań określonych w ww. przepisie nie obejmuje regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, bowiem zgodnie z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 1 kompetencja w tym zakresie przysługuje wyłącznie radzie gminy, a ustawodawca w żadnym z przepisów u.c.p.g. nie zawarł dopuszczalności delegacji w zakresie upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Co więcej, sąd I instancji wskazał, że zakres regulacji regulaminu wynikający z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący i zawiera obligatoryjne elementy tego regulaminu, a ścisła interpretacja normy upoważniającej nakazuje przyjęcie tezy, że nie jest możliwe podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. (o tym wyroku pisaliśmy w artykule: „Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie związku międzygminnego”).

Analogiczne rozwiązanie zostało zakwestionowane w województwie lubuskim, gdzie rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK-I.4131.219.2016.BSZU z dnia 12 lipca 2016 r. wojewoda stwierdził nieważność uchwały zgromadzenia związku międzygminnego w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku. W przedmiotowej sprawie na rzecz związku również przekazano kompetencje do uregulowania tylko niektórych kwestii zawartych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., pozostawiając część ze wskazanych zadań we właściwości gmin – uczestników związku. Zdaniem wojewody ww. przepis ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, organ stanowiący powinien zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Zdaniem organu nadzoru treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, co oznacza, że należy ująć w nim wszystkie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W związku z tym, w ocenie wojewody lokalny prawodawca wykonując delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., władny jest do podjęcia wyłącznie jednej uchwały, która będzie kompleksowo regulowała wszystkie kwestie dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (więcej na ten temat w artykule: „Uchwalanie regulaminu utrzymania czystości i porządku przez zgromadzenie związku międzygminnego”).

Przedstawiona wyżej interpretacja przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach budzi uzasadnione wątpliwości. Głównym zarzutem kierowanym pod adresem powyższych stanowisk było niedostrzeżenie celowego i subsydiarnego charakteru związków międzygminnych. Wskazywano, że przeniesienie zadań gmin na związek międzygminny następuje z dniem ogłoszenia statutu lub jego zmian, czego konsekwencją jest przeniesienie na związek również praw i obowiązków związanych z wykonywaniem tych zadań przez gminy. Oznacza to, że organy związku mogą wykonywać prawa i obowiązki gmin w tej dziedzinie, w takim samym zakresie i na tych samych zasadach, co gminy, gdyby samodzielnie wykonywały te zadania. W sytuacji, w której gminy decydują się wyłącznie na przekazanie związkowi części zadań wynikających z u.c.p.g. (w tym przypadku w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi), wszystkie pozostałe zadania nieprzekazane do realizacji na rzecz związku a wynikające z tej ustawy nadal pozostają zadaniami poszczególnych gmin członkowskich, które realizowane są przez nie samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Zgromadzenie związku międzygminnego nie jest zatem władne podejmować czynności prawnych związanych z realizacją zadań nienależących do właściwości związku, lecz pozostających w dalszym ciągu zadaniami poszczególnych gmin członkowskich.

Co więcej, dotychczas praktyka polegająca na uchwalaniu dwóch odrębnych regulaminów była często spotykana i nie była kwestionowana tak przez organy nadzoru, jak i przez sądy administracyjne. Dwa odrębne regulaminy obowiązują m.in. na terenie Związku Międzygminnego „Pilski Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi”, a także na terenie Związku Międzygminnego „Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej”.

Wskazany problem stał się przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. (sygn. II OSK 236/15) oddalił skargę kasacyjną Mazurskiego Związku Międzygminnego – Gospodarka Odpadami z przyczyn formalnych, nie odnosząc się tym samym do kwestii merytorycznych.

W ustnych motywach rozstrzygnięcia wskazano przede wszystkim na błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Związek międzygminny zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [dalej: p.p.s.a.] naruszenie przez WSA w Olsztynie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3-10, art. 3 ust. 2a, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 2, 3 i 4 u.c.p.g. poprzez błędne uznanie, że związek nie posiada delegacji ustawowej do uchwalenia regulaminu, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3-10, art. 3 ust. 2a, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 2, 3 i 4 u.c.p.g oraz art. 64 ust. 3 u.s.g. Zdaniem sądu II instancji przy tak określonych zarzutach skargi kasacyjnej, nie mogła ona wywołać żadnego skutku, ponieważ powołane przepisy (a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) nie były w sprawie stosowane. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną związku z przyczyn formalnych.

Kwestia dopuszczalności uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku przez zgromadzenie związku międzygminnego, a także możliwość uchwalania dwóch odrębnych regulaminów (jednego przez związek międzygminny w zakresie zadań przekazanych do realizacji na związek, a drugiego przez rady poszczególnych gmin w zakresie pozostałych spraw określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.) pozostają zatem nadal bez rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.