Ministerstwo Środowiska opublikowało raport z konsultacji publicznych i opiniowania projektu rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych.

Kolejna wersja rozporządzenia

Od wielu miesięcy w Ministerstwie Środowiska trwają prace nad projektem rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych. Temat ten wielokrotnie był szeroko opisywany na łamach naszego Portalu (por. Unifikacja zasad selektywnej zbiórki odpadów już wkrótce?, Kolejna próba standaryzacji zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych). Projekt ten wzbudził ogromne zainteresowanie wielu środowiska zaangażowanych w funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi, czego najlepszym dowodem jest ogromna ilość pism, stanowisk i apeli dotyczących przedmiotowego projektu (szerzej: Standaryzacja selektywnej zbiórki odpadów komunalnych – pierwsze komentarze do projektu rozporządzenia Ministerstwa Środowiska).

Trwające dyskusje skłoniły Ministerstwo Środowiska do opracowania kolejnej wersji rozporządzenia, która została szczegółowo omówiona w artykule Selektywna zbiórka odpadów komunalnych – kolejna wersja projektu rozporządzenia.

Ministerstwo wobec zgłoszonych uwag

Jednocześnie Ministerstwo Środowiska opublikowało na stronach Rządowego Centrum Legislacji raport z konsultacji publicznych i opiniowania projektu rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych, w którym odniosło się do zgłoszonych uwag i postulatów.

Wśród najczęściej zgłaszanych uwag znalazły się następujące zagadnienia:

1. Brak konieczności narzucania szczegółowych zasad selektywnej zbiórki

Postulat zgłaszany w tym zakresie zarówno przez środowiska samorządowe, jak i biznesowe, nie zyskał uznania ze strony Ministerstwa Środowiska. W ocenie resortu „na konieczność podjęcia prac nad rozporządzeniem w proponowanym kształcie miały wpływ m.in. następujące czynniki:

• niski poziom odpadów komunalnych zbieranych selektywnie,
• ujednolicenie zasad prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie kraju,
• zła jakość zbieranych odpadów negatywnie wpływająca na stan techniczny instalacji przetwarzających odpady”.

Wskazane powyżej czynniki – jakkolwiek po części istotne – nie uzasadniają tak istotnej ingerencji ze strony administracji rządowej w realizację zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie czynniki te mogą być minimalizowane przy użycie innych instrumentów, aniżeli wydanie rozporządzenia. W szczególności podkreślić należy propagowanie dobrych praktyk i wykazanie możliwego wpływu selektywnej zbiórki na koszty funkcjonowania systemu.

2. Uregulowanie problematyki tzw. „odpadów resztkowych” stanowiących łączne określenie dla odpadów komunalnych, które pozostają po wydzieleniu frakcji zbieranych selektywnie.

Ministerstwo Środowiska odniosło się do tych uwag w sposób negatywny wskazując, iż przedmiotowe rozporządzenie – zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – dotyczyć ma frakcji odpadów, o których mowa w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1 przedmiotowej ustawy. Przepisy te odnoszą się do:

• papieru,
• metali,
• tworzyw sztucznych,
• szkła,
• innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne,
• odpadów komunalnych ulegających biodegradacji.

Jednocześnie Ministerstwo Środowiska wskazało, iż określenie „odpady resztkowe” nie jest zdefiniowane.

Przedstawiona powyżej argumentacja nie jest ścisła i budzi uzasadnione wątpliwości (abstrahując w tym miejscu od słuszności sformułowanego w tym zakresie wniosku dotyczącego „odpadów resztkowych”).

Zgodnie bowiem z art. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach minister właściwy do spraw środowiska może określić, w drodze rozporządzenia:

1. szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony,
2. odpady komunalne podlegające obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1

• kierując się potrzebą ujednolicenia wymagań w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych przekazywanych do składowania.

W przytoczonego powyżej przepisu jasno wynika, iż przedmiotowe rozporządzenia obejmować może dwa niezależne od siebie elementy:

• określenie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów – w tym zakresie brak jest odesłania do innych przepisów ustawy, a w szczególności do przywoływanych przez Ministerstwo art. 3b i art. 3c,
• określenie odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania – w tym zakresie swoboda działania Ministra jest ograniczona poprzez wyraźne odesłanie do konkretnych przepisów ustawy, w których wymieniono określone frakcje odpadów komunalnych spośród których Minister może wybierać.

3. Zbiórka popiołów z palenisk domowych

W licznych stanowiskach podnoszono konieczność uregulowania w procedowanym rozporządzeniu kwestii zbiórki popiołów z palenisk domowych. Podobnie jak w przypadku „odpadów resztkowych” Ministerstwo uznało, iż problematyka ta wykracza poza ramy delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia. Jednocześnie podkreślono, iż rady poszczególnych gmin mogą określić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie obowiązek selektywnego zbierania i odbierania określonych frakcji odpadów komunalnych.

4. Standaryzacja w zakresie zbiórki odpadów biodegradowalnych

W szeregu stanowisk podnoszona była kwestia konieczności uregulowania kolorystyki pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów ulegających biodegradacji. Postulat ten został w większości uwzględniony (odstąpiono od uregulowania kwestii materiału z którego miałyby być wykonane worki przeznaczone do zbiórki tej frakcji) poprzez wskazanie w najnowszej wersji rozporządzenia, iż przedmiotową frakcję zbiera się w pojemnikach lub workach koloru brązowego oznaczonych odpowiednio napisem „Bio”.

5. Łączne zbieranie metali i tworzyw sztucznych

Jednym z częściej zgłaszanych postulatów było połączenie zbiórki odpadów z tworzyw sztucznych oraz opakowań wielomateriałowych z odpadami z metali. W projekcie rozporządzenia poddanym konsultacjom publicznym możliwość taka miała charakter fakultatywny i pozostawiona została uznaniu rad poszczególnych gmin. W wyniku przeprowadzonych konsultacji Ministerstwo Środowiska uznało, iż połączenie ww. frakcji będzie miało charakter obligatoryjny, co wpłynąć ma na obniżenie kosztów wdrożenia nowego systemu.

6. Pozostawienie gminom możliwości prowadzenia selektywnej zbiórki w systemie dwupojemnikowym (z podziałem na frakcje: sucha – mokra)

Ministerstwo Środowiska nie przyjęło zgłaszanego w tym zakresie wniosku wskazując, iż „ z doświadczeń podmiotów prowadzących recykling odpadów komunalnych wynika, że sposób zbierania odpadów komunalnych jest niezwykle istotny dla późniejszej możliwości poddania ich recyklingowi. Podział na suche mokre tego nie zapewnia, a wprowadzenie obowiązku segregacji na większą ilość frakcji ma na celu zapewnienie lepszej jakości surowca, zwłaszcza w przypadku papieru”.

Argumentacja w tym zakresie wskazuje na kluczowe cele Ministerstwa wśród których wymienić należy poprawę jakości strumienia selektywnie zbieranych odpadów. Cel ten nie jest kontestowany przez przeciwników wydania przedmiotowego rozporządzenia (w tym środowiska samorządowe). Rozbieżność dotyczy jedynie tego czy środki służące osiągnięciu tego celu winny być regulowane odgórnie (tak jak chce tego Ministerstwo) czy też winny być pozostawione uznaniu jednostek samorządu terytorialnego, które miałyby ponosić ewentualne konsekwencje błędnych decyzji w tym zakresie uniemożliwiających realizację celu.

7. Zbiórka papieru łącznie z tworzywami sztucznymi, metalem i szkłem

W ocenie niektórych uczestników konsultacji publicznych zasadnym jest umożliwienie gminom łącznego zbierania papieru wraz z tworzywami sztucznymi, metalem i szkłem. Także ta propozycja spotkała się z negatywnym stanowiskiem Ministerstwa Środowiska. W ocenie resortu „jeżeli papier jest zbierany wraz z odpadami opakowaniowymi po żywności płynnej istnieje duże ryzyko zanieczyszczenia go resztkami pozostającymi w tychże opakowaniach. Tak zanieczyszczony papier nie nadaje się do poddania go recyklingowi”.

Powyższe uwagi odnieść należy do wszystkich frakcji opakowaniowych, w tym do tworzyw sztucznych i szkła.

Uzasadnia to w ocenie Ministerstwa odrębną zbiórkę papieru. W opublikowanym dokumencie brak jest natomiast uzasadnienia dla rozłącznego zbierania tworzyw sztucznych i metali, wspólnie ze szkłem, co być może mogłoby stanowić próbę znalezienia kompromisu w przedmiotowym zakresie.

8. Wyłączenie obowiązku zbiórki bioodpadów na terenach wiejskich

W ocenie niektórych uczestników konsultacji publicznych w przypadku obszarów wiejskich powinien zostać wyłączony obowiązek obligatoryjnej zbiórki bioodpadów. Uwaga w tym zakresie nie została uwzględniona przez Ministerstwo Środowiska. W ocenie resortu „uwaga dotycząca zagospodarowania bioodpadów w przydomowych kompostownikach poza zakresem do wydania przedmiotowego rozporządzenia, zostanie poddana analizie na etapie prac nad nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach”.

Jednocześnie wskazano, iż „w trakcie prac nad projektem rozporządzenia wielokrotnie wskazywano, że jest to duży strumień odpadów. Postulowano, iż niezbędne jest wydzielenie u źródła bioodpadów, przy czym część uczestników postulowała, aby działania w tym zakresie rozpocząć bardzo szybko (nie czekając na uchwalenie dyrektyw), gdyż również osiągnięcie celów na rok 2020 jest zagrożone, ze względu na złą jakość frakcji odpadów, które są wydzielane ze strumienia odpadów zmieszanych w instalacjach mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych”.

Odnosząc się do powyższej tezy należy przypomnieć, iż w założeniach do wydania przedmiotowego rozporządzenia wyraźnie odnoszono się do możliwości wyłącznie zbiórki bioodpadów na terenach wiejskich. Jednocześnie powyższy komentarz Ministerstwa składania do postawienia fundamentalnego pytania o kolejność podejmowanych działań – czy wydanie przedmiotowego rozporządzenia nie powinno zostać poprzedzone dyskusją nad całością systemu gospodarki odpadami komunalnymi i wypracowaniem spójnych rozwiązań, których selektywna zbiórka jest jednym – lecz nie wyłącznym – elementem.

9. Wydłużenie okresu vacatio legis rozporządzenia i określenie terminów przejściowych

Jednym z najczęściej podnoszonych zarzutów wobec projektu rozporządzenia (poza zarzutem dotyczącym braku konieczności jego wydania) był zarzut dotyczący braku wystarczająco długich okresów przejściowych pozwalających na sprawne wdrożenie nowych rozwiązań, w sposób zgodny z zawartymi dotychczas umowami na odbiór odpadów komunalnych.

Ministerstwo Środowiska wychodząc naprzeciw oczekiwaniom licznych środowisk zaproponowało przesunięcie daty wejścia w życie rozporządzenia z 1 stycznia 2017 roku na 1 lipca 2017 roku. Tym samym dopiero od połowy przyszłego roku zaczęłyby biec terminy przewidziane w rozporządzeniu na wdrożenie nowych rozwiązań (termin 6 miesięcy na oznakowanie pojemników, termin 5 lat na ich wymianę, okres przejściowy związany z obowiązywaniem dotychczasowych umów). Jednocześnie zaproponowano, aby umowy na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości obowiązujące w dniu wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia, które określałyby wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób niezgodny z rozporządzeniem, zachowały ważność na czas, na jaki zostały zawarte, jednak nie dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2021 r. Zdaniem Ministerstwa okresy te są wystarczające do zorganizowania nowego systemu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Doceniając dobre intencje Ministerstwa oraz uświadomienie sobie problemów związanych z wdrożeniem nowych rozwiązań prawnych stwierdzić należy, iż proponowane rozwiązania budzą szereg istotnych wątpliwości.

System selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w każdej gminie oparty jest przede wszystkim na przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz aktach prawa miejscowego wydanych na podstawie tej ustawy, a w szczególności na regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie oraz uchwale w sprawie szczegółowego zakresu usług świadczonych w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie tych aktów prawnych wójt (burmistrz, prezydent miasta) przygotowuje dokumentację przetargową pozwalającą wyłonić podmiot zajmujący się odbiorem odpadów komunalnych. Jednocześnie na podstawie tych samych uchwał organ wykonawczy w gminie prowadzi szereg innych działań faktycznych i prawnych związanych z funkcjonowaniem nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Proponowane przepisy rozporządzenia odnosząc się do umów pomijają inne aspekty funkcjonowania systemu, w tym obowiązujące akty prawa miejscowego (co było podnoszone chociażby przez Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego). Pojawia się w związku z tym pytanie jaki będzie wpływ nowego rozporządzenia na obowiązywanie i stosowanie dotychczasowych aktów prawa miejscowego i konsekwencje z tym związane (zarówno dla właścicieli nieruchomości, jak i samej gminy). Rozbieżności pomiędzy uchwałami rady gminy a zakresem usług świadczonym przez operatorów może wprowadzić chaos, który bezpośrednio przełoży się na spadek zainteresowania selektywną zbiórką odpadów komunalnych. Należy także rozważyć sytuacje gmin, które zostały podzielone na sektory, a w każdym z sektorów odrębnie uregulowano okres obowiązywania umów na odbiór odpadów komunalnych. W ich przypadku może dojść do sytuacji obowiązywania równolegle dwóch różnych systemów selektywnej zbiórki. Odrębną kwestią pozostaje skuteczne przeprowadzenie akcji informacyjnej mającej na celu skuteczne dostarczenie wiedzy na temat nowego systemu, w szeregu przypadków znacząco odbiegającego od dotychczasowych rozwiązań.

10. Określenie kryteriów kontroli selektywnej zbiórki

W szeregu pism podnoszono konieczność uregulowania przez Ministerstwo Środowiska kryteriów pozwalających określić czy właściciele poszczególnych nieruchomości rzeczywiście prowadzą zadeklarowaną przez siebie selektywną zbiórkę odpadów komunalnych czy też nie, co mogłoby stanowić podstawę do nałożenia ewentualnych sankcji

Ministerstwo odmawiając przyjęcia przedmiotowych postulatów z jednej strony wskazało, iż „sankcje zostały określone w ustawie, natomiast zrezygnowano z propozycji wskaźnika określonej w założeniach do projektu rozporządzenia (selektywnie zebrane odpady stanowią 50% ogólnej masy odpadów) jako trudny do skontrolowania”.

Jednocześnie Ministerstwo wskazało, iż „projekt rozporządzenia odnosi się do zadań gminy, natomiast w ramach egzekwowania wymagań od właścicieli nieruchomości może nastąpić konieczność zmiany regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy”.

Z argumentacją w tym zakresie nie sposób się zgodzić. Delegacja ustawowa do wydania przedmiotowego rozporządzenia wprost wskazuje, iż ma ono określać (w razie jego wydania) „kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony”. W przepisie tym nie ma wskazania, iż dotyczyć ma to gminy organizującej systemem selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Do takich wniosków nie uprawnia także wykładnia celowościowa czy systemowa rozporządzenia. Co więcej samo Ministerstwo na początku prac uznało, iż przepis ten daje mu możliwość określenia kryterium adresowanego do właściciela nieruchomości, a nie do gminy. Trudności ze sformułowaniem tego typu kryterium nie uzasadniają zmiany stanowiska ze strony Ministerstwa i zmiany adresata kryterium selektywnej zbiórki z właściciela nieruchomości na gminę. Jednocześnie podkreślić należy, iż art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje podstaw do samodzielnego konstruowania tego typu kryteriów przez organy stanowiące gminy.

Należy w tym kontekście zgodzić się z formułowanymi wnioskami, iż brak kryteriów umożliwiających rzeczywistą kontrolę selektywnej zbiórki może utrudnić jakiekolwiek zmiany w tym zakresie.

Podsumowanie

Procedowany projekt rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych jest jednym z najbardziej kontrowersyjnych dokumentów dotyczących gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi, jaki był procedowany w ostatnim czasie. Jego przyjęcie może bezpośrednio wpłynąć na sytuację prawną szeregu gmin i ich mieszkańców. Stąd szczególnie istotnym jest wypracowanie optymalnych rozwiązań prawnych, które uwzględniać będą interesy poszczególnych interesariuszy. Koniecznym jest w tym zakresie możliwy najszerszy dialog oraz czas potrzebny na spotkania i uzgodnienia. Podkreślić należy, iż wypracowywane rozwiązania muszą uwzględniać kontekst systemowy, gdyż ewentualne rozporządzenie nie jest celem samym w sobie le instrumentem do realizacji innych ceków, co do których zdaje się nie być sporu pomiędzy przedstawicielami administracji rządowej, samorządowej i świata biznesu.