W Ministerstwie Środowiska powstała kolejna wersja projektu rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, która eliminować ma część zgłoszonych zastrzeżeń.

Nowości w projekcie rozporządzenia

Na początku lipca br. na stronach Rządowego Centrum Legislacji opublikowano oficjalny projekt rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów komunalnych. Projekt ten został szeroko opisany na łamach naszego Portalu (M. Kiełbus, Kolejna próba standaryzacji zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych). Propozycje ministerialne w tym zakresie spotkały się z bardzo szerokim odzewem ze strony licznych środowiska, o czym najlepiej może świadczyć liczba opinii i stanowisk opublikowana na stronach RCL. Część z nich została opisana na naszym Portalu (M. Kiełbus, Standaryzacja selektywnej zbiórki odpadów komunalnych – pierwsze komentarze do projektu rozporządzenia Ministerstwa Środowiska)

W dniu 19 sierpnia 2016 roku opracowana została kolejna wersja przedmiotowego rozporządzenia, w której uwzględniono część zgłaszanych postulatów.

Nowy projekt zakłada, iż odpady komunalne mają być zbierane w pojemnikach lub workach w miejscu ich wytworzenia i (sic!) w pojemnikach przeznaczony do zbierania odpadów gromadzonych selektywnie umieszczonych w miejsca publicznych, z zastrzeżeniem odrębnych zasad dotyczących odpadów ulegających biodegradacji. W pierwotnej wersji rozporządzenia proponowano, aby odpady zbierano w pojemnikach lub workach w miejscu ich wytworzenia lub (sic!) w pojemnikach miejscach publicznych. Zmiana spójników w przedmiotowym przepisie, na pozór błaha, może okazać się brzemienna w skutkach. Abstrahując od braku doprecyzowania o jakie frakcje odpadów komunalnych chodzi (można jedynie wnioskować, iż przepis ten dotyczy frakcji określonych w dalszych przepisach rozporządzenia), wprowadzona zmiana oznaczać będzie, iż w gminnych regulaminach utrzymania czystości i porządku w gminach koniecznym będzie wprowadzenie obowiązku zbiórki (w przypadku zadeklarowanej selektywnej zbiórki) określonych w rozporządzeniu frakcji odpadów bezpośrednio na terenie nieruchomości, a nadto w miejscach publicznie dostępnych. Projektodawcy wyraźnie bowiem odróżniają oba te miejsca gromadzenia odpadów. Oznaczać to może, iż w gminach w których określone frakcje (zwłaszcza odpady surowcowe) zbierane są wyłącznie za pośrednictwem „gniazd” („dzwonów”) udostępnionych w miejscach publicznych koniecznym będzie dodatkowe zorganizowanie odbioru w systemie „door-to-door” (od drzwi do drzwi). Jednocześnie w przepisie tym brak jest odniesienia do stacjonarnych punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Kwestia ta ma istotne znaczenie w kontekście przepisu odnoszącego się do zbierania odpadów ulegających biodegradacji (ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów), które mają być zbierane w pojemnikach lub workach w miejscu ich wytworzenia i (sic!) w stacjonarnych punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Powyższe oznacza, iż ta frakcja odpadów komunalnych nie będzie mogła być zbierania w pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów gromadzonych selektywnie umieszczanych w miejscach publicznych (przy założeniu, iż pojemniki takie nie będą kwalifikowane jako PSZOK). Wątpliwość budzi jednak możliwość gromadzenia w PSZOKach pozostałych frakcji wymienionych w projekcie rozporządzenia. Decyzji interpretatora pozostawiono bowiem określenie wzajemnych relacji znaczeniowych pomiędzy pojęciami „pojemnik umieszczony w miejscu publicznym” oraz „stacjonarny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych”. Podkreślić należy, iż oba te pojęcia nie zostały zdefiniowane w ustawie o odpadach, ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach czy też w projekcie przedmiotowego rozporządzenia. W szczególności wątpliwości dotyczą przesądzenia czy pojemniki umieszczane w miejscach publicznych to także pojemniki na terenie stacjonarnych PSZOKów. Przyjęcie odmiennej interpretacji wskazującej na rozłączność obu tych pojęć może rodzić zaskakujące konsekwencje prawne.

W najnowszym projekcie rozporządzenia zaproponowano osobne zbieranie co najmniej następujących frakcji odpadów komunalnych:

1. Papier;
2. Szkło;
3. Metale i tworzywa sztuczne;
4. Odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów.

Tym samym odstąpiono od pierwotnej koncepcji zgodnie z którą  o łącznym zbieraniu metali i tworzyw sztucznych miała decydować rada konkretnej gminy. Jednocześnie nie uwzględniono licznych postulatów dotyczących umożliwienia dalszego funkcjonowania systemów dwu czy trzy pojemnikowych.

W projekcie rozporządzenia nie uwzględniono także postulatów związanych z oznakowaniem pojemników i worków przeznaczonych do zbierania poszczególnych frakcji odpadów komunalnych. Projektodawcy utrzymali zapis dotyczący oznaczenia kolorystycznego i słownego poszczególnych pojemników.

W tym zakresie dziwić może zastosowana systematyka w projekcie rozporządzenia, a w szczególności rozwiązania legislacyjne przyjęte w § 4, w którym określono kolory związane z poszczególnymi frakcjami. W ustępie drugim tegoż paragrafu określono kolor pojemników i worków przeznaczonych na zbierania szkła. Jednocześnie w ustępie czwartym (a nie jak nakazywała logika w ustępie trzecim) określono kolory pojemników i worków stosowane w przypadku rozdzielnego zbierania szkła bezbarwnego i kolorowego.

W tym samym paragrafie określono kolor pojemników i worków przeznaczonych na zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji oraz ich oznaczenie słowne. Przedmiotowa frakcja ma być zbierana w pojemnikach lub workach koloru brązowego z napisem „bio”. Jednocześnie nie uwzględniono w tym zakresie postulatów niektórych organizacji wskazujących na konieczność zastosowania w tym przypadku wyłącznie worków ulegających biodegradacji.

Pominięto także kwestię stworzenia odrębnego sytemu zbiórki odpadów biodegradowalnych na terenach niezurbanizowanych, zwłaszcza na terenach wiejskich, gdzie istnieje możliwość samodzielnego kompostowania odpadów komunalnych. Rozwiązanie to jest sprzeczne z niedawno przyjętym Krajowym Planem Gospodarki Odpadami 2022, w którym jako jeden z planowanych kierunków działania wskazano „zagospodarowanie na terenach wiejskich odpadów zielonych i innych bioodpadów we własnym zakresie, między innymi w kompostownikach przydomowych lub w biogazowniach rolniczych, a na terenach z zabudową jednorodzinną w kompostownikach przydomowych.”. (Szerzej: M. Kiełbus, Krajowy Plan Gospodarki Odpadami 2022 a system gospodarki odpadami komunalnymi – zagadnienia wybrane. Część II)

Modyfikacji uległ także przepis dotyczących kryteriów pozwalających określić czy wymóg selektywnego zbierania odpadów komunalnych został spełniony. W dalszym ciągu kryteria te odnoszą się do gminy, a nie do właścicieli poszczególnych nieruchomości. Projektodawcy proponują, aby za warunki te uznać:

1. właściciele nieruchomości (w poprzedniej wersji: mieszkańcy) na terenie gminy mają zapewnione warunki techniczne i organizacyjne (w poprzedniej wersji: warunki) do wydzielania frakcji odpadów komunalnych, o których mowa w §3 w miejscu ich wytworzenia i (sic!) w miejscach publicznych (w poprzedniej wersji: brak dookreślenia miejsca);
2. właściciele nieruchomości zbierają odpady do pojemników lub worków, o których mowa w § 2 ust. 1, zapewniających zabezpieczenie i ochronę zebranych odpadów przed działaniem niepożądanych czynników zewnętrznych, w szczególności mogących pogorszyć jakość zbieranej frakcji odpadów dla przyszłych procesów ich przetwarzania.

Drugi z warunków stanowi modyfikację wcześniejszego § 2 ust. 2 projektu rozporządzenia z lipca br. W stosunku do tego przepisu sformułowano szereg wątpliwości związanych z jego wykraczaniem poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zaproponowany przepis zdaje się całkowicie pomijać fakt, iż zasadniczo to właściciel nieruchomości, a nie gmina, wyposaża nieruchomość w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych. Tym samym nie można zaaprobować rozwiązania, które uzależnia ocenę realizacji zadań gminy do działań podejmowanych przez inne podmioty. Organy gminy co najwyżej mogą wprowadzić określone rozwiązania do aktów prawa miejscowego, jednakże byłoby to kryterium formalne, a nie faktyczne (jak ma to miejsce w projekcie). Odrębną kwestią pozostaje sposób weryfikacji przedmiotowego kryterium w praktyce.

Jednocześnie Ministerstwo Środowiska nie uwzględniło postulatu uregulowania w przedmiotowym rozporządzeniu kryteriów pozwalających na weryfikację selektywnej zbiórki przez poszczególnych właścicieli nieruchomości, co umożliwiłoby prawidłowe określenie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczanych przez te podmioty.

Istotną zmianą jest wprowadzenie do projektu rozporządzenia przepisu przejściowego zgodnie z którym umowa na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości obowiązująca w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, która określa wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób niezgodny z niniejszym rozporządzeniem, zachowuje ważność na czas, na jaki została zawarta, jednak nie dłuższy niż do dnia 30 czerwca 2021 r. Pozostawiono przy tym przepis stanowiący, iż obowiązek zapewnienia pojemników, o których mowa w § 2 ust. 1 (wątpliwości budzi czy odesłanie to obejmuje także pojemniki na odpady ulegające biodegradacji), w określonym kolorze realizuje się w terminie nie dłuższym niż 5 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia, natomiast oznakowanie pozwalające na właściwe selektywne zbieranie w nich odpadów w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. W przepisie tym brak okresów przejściowych na dostarczenie worków w określonej kolorystyce. Taki sposób redakcji przedmiotowych przepisów może w praktyce rodzić dalsze trudności. Gminy będą bowiem zobowiązane w pierwszej kolejności do zmiany aktów prawa miejscowego obowiązujących na ich terenie, w tym regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach. W stosunku do tych uchwał nie przewidziano bowiem żadnego okresu przejściowego. Jeśli zatem uchwały winny być znowelizowane w okresie vacatio legis rozporządzenia to w jaki sposób odnieść je do obowiązujących umów, które mają stanowić podstawę świadczenia usług na rzecz gminy i jej mieszkańców przez kolejne lata. Jakkolwiek pozytywnie należy ocenić intencję prawodawcy w tym zakresie i dostrzeżenie realnego problemu, o tyle nie sposób zaakceptować proponowanych rozwiązań w tym zakresie.

W najnowszej wersji projektu rozporządzenia zmieniono także przepis o jego wejściu w życie. Termin ten przesunięto z 1 stycznia 2017 roku na 1 lipca 2017 roku.

Zaskakujące uzasadnienie

Zmianie – zarówno ilościowej jak i jakościowej - uległo także uzasadnienie projektu rozporządzenia oraz Ocena Skutków Regulacji. Należy przypomnieć, iż także w tym zakresie zgłaszane były liczne uwagi i zastrzeżenia. Tezy w nim zawarte w dalszym ciągu budzą jednak istotne wątpliwości.

Przykładowo zdaniem Ministerstwa Środowiska „Z danych pozyskanych ze sprawozdań Marszałków Województw wynika, że poziom recyklingu uzyskiwany przez Polskę rośnie. W 2012 r. wynosił 18%, w 2013 r. – 20%, w 2014 r. – 25%. Wynika z tego, że przyjęte narzędzia przynoszą oczekiwane efekty w tym zakresie. Jednakże między 2017 a 2020 rokiem wymagany poziom recyklingu znacznie wzrasta, co może skutkować problemami z osiągnięciem wymaganych rezultatów, jeżeli gminy nie wdrożą lepiej zorganizowanej segregacji odpadów „u źródła”.”. Tym samym z jednej strony Ministerstwo przyznaje, iż dotychczasowe rozwiązania w skali makro przynoszą zakładane rezultaty (co powinno przemawiać za ich utrzymaniem), z drugiej zaś wskazuje na potencjalne ryzyko problemów w przyszłości. Tym samym nie „twarde dane” lecz przypuszczenia uzasadniają w ocenie Ministerstwa podjęcie kroków prawnych wobec wszystkich gmin w Polsce.

Jednocześnie Ministerstwo podtrzymuje tezę, iż na niski poziom recyclingu wpływ ma m.in. „problemy z kolorami pojemników, które w różnych gminach są różne i powodują chaos”. Brak jest jednakże w tym zakresie jakichkolwiek dowodów czy analiz. Brak jest także refleksji nad wpływem kolejnych zmian na sytuację w poszczególnych gminach i ryzyko „chaosu” w tym zakresie.

Ministerstwo zdaje się także nie dostrzegać problemów związanych z selektywną zbiórką w zabudowie wielorodzinnej, których przedmiotowe rozporządzenie z pewnością nie rozwiąże, a wręcz przeciwnie – może pogłębić.

Realizując sugestie dotyczące przedstawienia rozwiązań funkcjonujących w zakresie selektywnej zbiórki w innych krajach Unii Europejskiej Ministerstwo Środowiska ograniczyło się do przedstawienia danych z 28 stolic, pomijając w tym zakresie analizy dotyczące przyjmowanych rozwiązań na terenach wiejskich czy w małych miastach. Tym samym wywody w tym zakresie zdają się służyć wyłącznie formalnej realizacji nałożonych na resort zobowiązań.

Najciekawsze uwagi poczynione zostały jednakże w części VI OSR dotyczącej wpływu na sektor finansów publicznych. Wskazano w niej m.in. iż koszty zakupu nowych pojemników czy worków będą mogły być poniesione przez gminy „z odrębnych środków lub przeniesione na właścicieli nieruchomości, czyli obywateli poprzez zwiększenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.”. Wskazanie na możliwość skorzystania z „odrębnych środków” zdaje się nawiązywać do tezy Ministerstwa o możliwości subsydiowania gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi z innych środków aniżeli opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi co pozostaje w sprzeczności z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Jednocześnie w analizie finansowej wskazano, iż „gminy poniosą koszty dostosowania systemu do nowych wymagań w zakresie zwiększenia kosztów odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych, natomiast ze względu na różnorodność zorganizowanych systemów przez gminy oraz specyfikę gmin nie jest możliwe oszacowanie o ile koszty te wzrosną.”. Pominięto przy tym całkowicie koszty związane z działaniami edukacyjnymi i informacyjnymi, które będą musiały zostać podjęte przez liczne gminy.

Dodatkowe niespodzianki

Na tym jednak nie koniec niespodzianek przygotowanych przez Ministerstwo Środowiska, które zaczęło powoli ustosunkowywać się do uwag i zastrzeżeń zgłaszanych w toku konsultacji i uzgodnień. W odpowiedzi na uwagi Ministra Henryka Kowalczyka dotyczące wpływu rozporządzenia na możliwość rezygnacji przez właścicieli nieruchomości z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych Ministerstwo Środowiska wskazało, iż „zgodnie z interpretacjami MŚ nie ma możliwości wyboru w deklaracji dotyczącej zbierania i oddawania odpadów komunalnych w sposób selektywny lub nieselektywny (odpady powinny być zbierane zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zbieranie nieselektywne podlega pod wyższą stawkę opłaty).”. Teza ta zdaje się pozostawać w sprzeczności z aprobowaną przez organy nadzoru i sądy administracyjne interpretacją nakazującą umożliwienie we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określenia sposobu zbierania odpadów.

Odnośnie postulatów Związku Gmin Wiejskich w zakresie konieczności uwzględnienia specyfiki obszarów wiejskich Ministerstwo Środowiska wskazało, iż „W trakcie prac nad projektem rozporządzenia wielokrotnie wskazywano, że jest to duży strumień odpadów. Postulowano, iż niezbędne jest wydzielenie „u źródła” bioodpadów, przy czym część uczestników postulowała, aby działania w tym zakresie rozpocząć bardzo szybko (nie czekając na uchwalenie dyrektyw), gdyż również osiągnięcie celów na rok 2020 jest zagrożone, ze względu na złą jakość frakcji odpadów, które są wydzielane ze strumienia odpadów zmieszanych w instalacjach mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.”.

Podsumowanie

Dotychczasowy przebieg prac nad projektem rozporządzenia Ministerstwa Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów wskazuje, iż argumenty strony samorządowej w większości nie spotykają się ze zrozumieniem przedstawicieli resortu. Nie może w związku z tym dziwić jednoznacznie negatywna opinia Zespołu ds. Infrastruktury, Rozwoju Lokalnego, Polityki Regionalnej oraz Środowiska Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Należy przypuszczać, iż stanowi ona zapowiedź podobnego stanowiska ze strony całej Komisji, która zbierze się w tej sprawie 31 sierpnia 2016 roku. Naturalnie negatywna opinia w tym zakresie nie jest wiążąca dla Ministerstwa. Powinna ona być jednak traktowana jako sygnał ostrzegaczy i impuls do pogłębionych analiz w przedmiotowym zakresie, które pozwolą dopracować przedmiotowe rozporządzenie. Mając na uwadze jego wagę i ewentualne skutki warto zrezygnować z pośpiechu na rzecz poważnej i merytorycznej dyskusji.