W dniu 16 grudnia 2015 r. Sejm uchwalił nowelizację ustawy Prawo wodne, której celem jest m.in. zmiana zasad uwzględniania w dokumentach planistycznych map zagrożenia i ryzyka powodziowego. Przyjęte rozwiązania rodzą jednak poważne wątpliwości prawne, co do ich zupełności i spójności z innymi przepisami prawa.

W ubiegłym tygodniu media samorządowe obiegła informacja, że w związku z przyjętą przez Sejm nowelizacją ustawy Prawo wodne samorządy nie będą musiały uwzględniać przedstawionych na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granic obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i decyzjach o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Rewizja dotychczasowych zasad uwzględniania w dokumentach planistycznych map zagrożenia i ryzyka powodziowego była od wielu miesięcy postulowana przez środowiska samorządowe. Nowelizacji przyjętej przez Sejm nie sposób jednak okrzyknąć sukcesem. Analiza uchwalonej zmiany prawnej rodzi bowiem poważne wątpliwości, co do tego, czy zamierzony przez ustawodawcę cel nowelizacji zostanie rzeczywiście osiągnięty.

Obecnie obowiązujący model prawny

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że obowiązek uwzględniania przez gminy obszarów charakteryzujących się wysokim zagrożeniem wystąpienia powodzi, na których, z mocy prawa, obowiązują określone ustawowo ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów, istnieje od początku obowiązywania ustawy – Prawo wodne. W ostatnich jednak latach daleko idącym zmianom uległa procedura wyznaczania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zakres obowiązków spoczywających na gminach w związku z identyfikacją tych obszarów.

Obowiązujący obecnie model wyznaczania obszarów ochronnych jest związany z implementacją do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE seria L 288/27) dokonanej w zasadniczej części nowelizacją ustawy Prawo wodne z 2011 r. (na mocy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw), która została doprecyzowana nowelizacjami z kwietnia oraz maja w 2014 r. (odpowiednio na mocy: ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw oraz ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw).

Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w oparciu o przygotowany przez siebie dokument pod nazwą Wstępna ocena ryzyka powodziowego, sporządza mapy zagrożenia powodziowego dla obszarów zakwalifikowanych jako obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi. W ramach map przedstawia się w dalszej kolejności m.in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego, obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz  obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, albo w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwsztormowego. Dla obszarów zidentyfikowanych w ramach map zagrożenia powodziowego sporządza się mapy ryzyka powodziowego. Zawartość obu kategorii map określa szczegółowo ustawa i przepisy wykonawcze.

Gotowe mapy są przekazywane, za pośrednictwem dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, m.in. do gmin. Z przekazaniem map przepisy prawa wiążą daleko idące skutki prawne:

- po pierwsze: od dnia przekazania map nowotworzone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a także nowowydawane decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzje o warunkach zabudowy muszą uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego wynikający z obszarów wyznaczonych na mapach,

- po drugie, w już uchwalonych aktach planistycznych i wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy wprowadzić stosowne zmiany, w terminie 30 miesięcy od dnia przekazania map właściwym organom.

Obowiązek uwzględnienia map w dokumentach planistycznych wiąże się m.in. z koniecznością inkorporowania do planów miejscowych i decyzji o warunkach zabudowy ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, o których mowa w art. 40 i art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, wśród których ustawodawca umieścił zakaz budowy obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. W uproszczeniu mówiąc oznacza to, iż na obszarach zakwalifikowanych w ramach map jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią jakakolwiek zabudowa powinna zostać wyłączona.

Potrzeba rewizji obecnie obowiązującego modelu prawnego

Przyjęty w skutek implementacji dyrektywy model prawny spotkał się z szeroką krytyką środowisk samorządowych, w ramach której wskazuje się m.in. na następujące jego mankamenty: brak aktualności przekazanych map, które nie uwzględniają dokonanych w ostatnich latach inwestycji przeciwpowodziowych, nieadekwatność skali map do skali dokumentów planistycznych, w których mają być one uwzględniane, brak możliwości koordynacji cyklu aktualizacji map (aktualizacja co 6 lat) z procedurą planowania przestrzennego, brak zagwarantowania źródeł finansowania kosztów dokonania zmian obowiązujących planów miejscowych oraz wydanych decyzji o warunkach zabudowy, brak wyraźnego wyłączenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej gmin z tytułu uwzględnienia w planach miejscowych map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Te i szereg innych zastrzeżeń, co do obecnie obowiązującego modelu uwzględniania w dokumentach planistycznych map zagrożenia i ryzyka powodziowego, przesądzają niewątpliwie o konieczności jego rewizji i potrzebie wypracowania nowego kompleksowego modelu godzącego potrzeby zarządzania ryzykiem powodziowym z prowadzoną przez samorządy gospodarką przestrzenną.

Nowelizacja przyjęta przez Sejm

Krytyka obecnie obowiązującego modelu prawnego uwzględniania w dokumentach planistycznych map zagrożenia i ryzyka powodziowego stała się jedną z przyczyn przyjętej przez Sejm ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne  oraz niektórych innych ustaw . W uchwalonej nowelizacji postanowiono, iż decyzja, co do uwzględnienia informacji z zakresu zarządzania ryzykiem powodziowym w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna pozostawać w gestii właściwych jednostek samorządu terytorialnego – w związku z tym:

1) dokonano nowelizacji art. 88f ust. 5 ustawy Prawo wodne zastępując dotychczasowy obowiązek uwzględniania przedstawionych na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granic:

-  obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego,

- obszarów szczególnego zagrożenia powodzią

- obszarów obejmujących tereny narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, albo zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwsztormowego,

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzjach o warunkach zabudowy możliwością ich uwzględniania,

2) dokonano nowelizacji art. 88f ust. 6 ustawy Prawo wodne zastępując dotychczasowy obowiązek uwzględniania we wszystkich decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzjach o warunkach zabudowy poziomu zagrożenia powodziowego na obszarach wyznaczonych na mapach zagrożenia powodziowego możliwością uwzględniania poziomu tego zagrożenia w tych decyzjach,

3) uchylono ust. 7 w art. 88f ustawy Prawo wodne nakładający na samorządy gminne obowiązek przeprowadzenia stosownych zmian w wydanych już dokumentach planistycznych w terminie 30 miesięcy od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego.

Według projektodawców uchwalone przez Sejm zmiany powinny doprowadzić do tego, że:

-  w nowotworzonych planach miejscowych i nowowydawanych decyzjach o warunkach zabudowy wprowadzanie ewentualnych ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu na obszarach wskazanych na mapach zagrożenia powodziowego zależeć będzie od uznania (oceny) właściwych organów gminy,

- samorządy gminne nie będą musiały dokonywać okresowej rewizji dotychczas uchwalonych planów miejscowych i wydanych decyzji po każdej aktualizacji map.

Częściowy charakter przyjętej przez Sejm nowelizacji

Dokonaną w ubiegłym tygodniu nowelizację ustawy Prawo wodne należy ocenić krytycznie jako że ma ona charakter jedynie częściowej zmiany prawnej, co rodzi ryzyko, iż zamierzony przez projektodawców cel nowelizacji nie zostanie osiągnięty. Zauważyć w pierwszej kolejności należy bowiem, że omawiana nowelizacja nie objęła, mimo, iż ze względu na swój przedmiot objąć powinna, odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tejże ustawy stanowią natomiast, że:

- w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obowiązkowo obszary szczególnego zagrożenia powodzią (art. 10 ust. 2 pkt 11),

- w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (art. 15 ust. 2 pkt 7). Równocześnie §4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym narażonych na niebezpieczeństwo powodzi powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów.

Przepisy ustawowe dotyczące prowadzenia polityki przestrzennej na szczeblu gminnym nakazywać będą zatem nadal, pomimo dokonywanej nowelizacji Prawa wodnego, obowiązkowe uwzględnianie w dokumentach planistycznych obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Brak spójności przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z przepisami znowelizowanej ustawy Prawo wodne będzie niewątpliwie przyczyną niepewności, co do tego którym spośród wymienionych regulacji i w jakim zakresie przyznać należy pierwszeństwo.   

Kolejnym ważkim zaniechaniem autorów dokonanej w ubiegłym tygodniu nowelizacji ustawy Prawo wodne jest brak zmiany brzmienia przepisów art. 40 i art. 88l ustawy Prawo wodne. Z treści tych regulacji wynika bowiem nadal, że wskazane w nich ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu obowiązują ex lege na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (niezależnie od tego, czy dla tego obszaru obowiązuje plan miejscowy, czy nie). W konsekwencji, po wejściu w życie omawianej nowelizacji, powstanie pytanie, czy w granicach przyznawanego samorządom gminnym nowelizacją „uznania” w zakresie decyzji, co do uwzględnienia w dokumentach planistycznych granic obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi mieścić się będzie możliwość modyfikacji (rezygnacji z) zakazów i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, które wynikają wprost z ustawy.  Przypomnieć w tym kontekście należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym jednoznacznie przyjmowano, że zabronione jest dopuszczenie w planie miejscowym możliwości realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jako że pozostaje to w ewidentnej opozycji do normy art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2595/12, LEX nr 1321590, zob. także: wyroki NSA z dnia 12.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1063/12, z dnia 09.06.2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13, z dnia 10.07.2014 r., sygn. akt II OSK 392/14, z dnia 06.09.2013 r. sygn. akt II OSK 664/13 oraz z dnia 19.11.2014 r., Sygn. akt II OSK 1530/14). Wydaje się, iż dla wprowadzenia możliwości odstępstwa od ustawowych zakazów i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią znowelizowane przepisy powinny wskazywać wprost na taką kompetencje organów gminy oraz tryb, w jakim będzie ona realizowana (np. na etapie uzgadniania projektów dokumentów planistycznych z właściwym dyrektorem regionalnym zarządu gospodarki wodnej), zwłaszcza wobec faktu pozostawienia w ustawie zasady, że odstępstwo takie wymaga indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Warto także wskazać, że problem oceny, czy dla danego terenu pierwszeństwo będą mieć rozwiązania ustawowe, czy zawarte w planie miejscowym rozwiązania odmienne od rozwiązań ustawowych będą musiały rozstrzygać także właściwe organy administracji architektoniczno-budowalnej, które zarówno na etapie zgłaszania robót budowlanych, jak i na etapie udzielania pozwolenia na budowę, weryfikują zgodność zamierzenia inwestycyjnego nie tylko z planem miejscowym obowiązującym dla danego obszaru, ale również z przepisami odrębnymi.

Podsumowanie

Nie ulega wątpliwości, że wypracowane w ostatnich latach zasady uwzględniania zagrożenia powodziowego w dokumentach planistycznych wymagają pilnej interwencji ustawodawcy. Realizacja tego celu powinna zostać poprzedzona jednak szeroką debatą ze środowiskami samorządowymi, a wypracowana koncepcja powinna z jednej strony gwarantować realizację celów implementowanej do polskiego porządku prawnego dyrektywy, z drugiej uwzględniać cele i kierunki prowadzonej przez samorządy polityki przestrzennej oraz charakter podejmowanych w jej ramach rozstrzygnięć planistycznych.

Obecnie nad uchwaloną przez Sejm nowelizacją prace legislacyjne prowadzić będzie Senat.