Z dniem 1 stycznia 2016 r. mają wejść w życie nowe rozporządzenia w sprawie rejestrów związków samorządowych, których celem jest usprawnienie i przyspieszenie procedur rejestracji spraw dotyczących organizacji, funkcjonowania i likwidacji tych związków.

W dniu 1 stycznia 2016 r. wejdzie w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, która zmienia w sposób zasadniczy zasady prawne organizacji i funkcjonowania związków międzygminnych oraz związków powiatów, a także wprowadza do polskiego systemu prawnego nową formułę związków samorządowych w postaci związków powiatowo-gminnych (szerzej o tych zmianach pisaliśmy m.in. w artykule pt. Nowe zasady prawne organizacji i funkcjonowania związków samorządowych). W związku z tymi zmianami trwają nasilone prace legislacyjne nad opracowaniem nowych rozporządzeń ministerialnych w sprawie rejestrów związków samorządowych, których celem jest dostosowanie procedur rejestracyjnych do nowych regulacji ustawowych. 

Przygotowane przez Ministra Administracji i Cyfryzacji projekty rozporządzeń:

- w sprawie rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków i ich zmian

- w sprawie rejestru związków powiatów oraz ogłaszania statutów związków i ich zmian

- w sprawie rejestru związków powiatowo-gminnych oraz ogłaszania statutów związków i ich zmian

określają odpowiednio: tryb postępowania w sprawach rejestracji związku, rejestracji zmiany statutu związku oraz wykreślenia związku z rejestru związków, wzory zgłoszeń w sprawie rejestracji związku, w sprawie zmiany statutu związku oraz w sprawie wykreślenia związku z rejestru związków, dokumentację niezbędną do sporządzenia tych zgłoszeń, sposób prowadzenia rejestru związków, w tym sposób dokonywania wpisów w tym rejestrze, zakres danych podlegających wpisowi do rejestru, a także tryb ogłaszania statutu związku, zmiany tego statutu oraz informacji o wykreśleniu związku z rejestru związków.

Z uwagi na liczne podobieństwa pomiędzy projektowanymi przepisami dotyczącymi rejestrów związków międzygminnych, związków  powiatów i związków powiatowo-gminnych, analiza zawarta w niniejszym artykule dotyczyć będzie przede wszystkim proponowanych rozwiązań prawnych w zakresie rejestrów związków międzygminnych.

Postępowanie w sprawie rejestracji związku międzygminnego

Zgodnie z projektowanymi przepisami po podjęciu przez wszystkie rady gmin uczestniczących w związku uchwał o utworzeniu związku międzygminnego oraz o przyjęciu jego statutu zgodnego z projektem statutu uzgodnionym z wojewodą wójt (burmistrz, prezydent miasta) upoważniony przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin zamierzających utworzyć związek międzygminny informuje wojewodę o utworzeniu związku międzygminnego. Przedmiotowa informacja zawierać ma oznaczenie uchwał rad gmin o utworzeniu związku międzygminnego oraz o przyjęciu jego statutu, a załącznikami do niej mają być wyciągi z protokołów posiedzeń rad gmin w części dotyczącej trybu podejmowania tych uchwał. Jeżeli informacja o utworzeniu związku międzygminnego nie spełnia tych wymogów wojewoda wzywa wójta do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje nieprzekazanie do organu prowadzącego rejestr zgłoszenia.

W projekcie rozporządzenia, minister określając treść i załączniki informacji przekazywanej wojewodzie przez wójta reprezentującego gminy zamierzające utworzyć związek międzygminny nawiązał do nowej instytucji prawnej przewidzianej w nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym zakładającej uzgadnianie projektu statutu z wojewodą w ramach tzw. przedwstępnej kontroli, która ma mieć miejsce przed skierowaniem projektu statutu na właściwą drogę uchwałodawczą. W omawianym projekcie rozporządzenia nie przewidziano jednak i w konsekwencji nie określono, jakie dokumenty należy dołączyć do informacji o utworzeniu związku w sytuacji, gdy projekt statutu został uzgodniony w trybie tzw. „milczącego uzgodnienia” tzn. gdy wojewoda nie zajął stanowiska w sprawie w wyznaczonym ustawowo terminie. Projektowane przepisy rozporządzenia odnoszą się literalnie jedynie do „projektu statutu uzgodnionego z wojewodą w trybie art. 67 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym” (po nowelizacji), pomijając możliwość uzgodnienia projektu statutu w trybie art. 67 ust. 1b tejże ustawy (po nowelizacji). Niedopatrzenie w tym zakresie powinno zostać niewątpliwie uzupełnione w trakcie dalszych prac nad projektem rozporządzenia.

Zgodnie z projektowanymi przepisami rozporządzenia, po otrzymaniu kompletnej informacji o utworzeniu związku międzygminnego, wojewoda, w terminie 30 dni, przekazuje do organu prowadzącego rejestr zgłoszenie w sprawie rejestracji związku międzygminnego. Wzór zgłoszenia oraz dokumentację niezbędną do jego sporządzenia określa szczegółowo projekt rozporządzenia. Organ prowadzący rejestr dokonuje na podstawie zgłoszenia rejestracji związku międzygminnego, o czym zawiadamia wojewodę, wójta oraz właściwą miejscowo regionalną izbę obrachunkową. Wojewoda w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego zawiadomienia zarządza ogłoszenie statutu związku międzygminnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Informację o ogłoszeniu statutu przekazuje następnie do organu prowadzącego rejestr w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia statutu.

Wyżej przytoczone projektowane przepisy nawiązują do zmian ustawowych w zakresie podziału ciężaru zadań i kompetencji pomiędzy wojewodą i organem rejestrowym. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym po nowelizacji kompetencje organu rejestrowego zostaną ograniczone wyłącznie do czynności materialno-technicznych polegających na wpisie związku do rejestru na podstawie zgłoszenia wojewody. Minister utraci zatem kompetencję do odmowy dokonania wpisu związku w rejestrze (lub zmian w zakresie ujawnionych w rejestrze danych dotyczących związku). Projektowane przepisy rozporządzenia nie przewidują w konsekwencji możliwości badania przez organ rejestrowy zgodności z prawem uchwał stanowiących podstawę dokonanego zgłoszenia. Wątpliwości może rodzić jednak brak zastrzeżenia w nich terminu na dokonanie wpisu do rejestru przez organ prowadzący rejestr oraz terminu na zawiadomienie przez ministra odpowiednich organów o dokonanej rejestracji, co przy wyraźnie oznaczonych terminach na dokonywanie innych czynności w postępowaniu rejestracyjnym, a także uwzględniając fakt, że jedną z wytycznych do wydania rozporządzenia jest konieczność zapewnienia sprawności postępowania w sprawach dokonywania wpisów w rejestrze, jawi się jako rozwiązanie niezrozumiałe. Nadto, wątpliwości może budzić także brak wskazania formy w jakiej następuje zarządzenie ogłoszenia statutu (bezpośrednio, czy poprzez obwieszczenie), a także przewidziany projektowanymi przepisami termin 14-dniowy na ogłoszenie statutu związku międzygminnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym przez wojewodę. Termin ten stanowi bowiem odstępstwo od ustawowej regulacji publikacji aktów normatywnych w sposób niezwłoczny (art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Postępowanie w sprawie rejestracji zmiany statutu związku międzygminnego

W analogiczny do sposobu uregulowania postępowań w sprawie rejestracji związku międzygminnego sposób projektowane jest uregulowanie procedury rejestracji zmiany statutu związku międzygminnego. Podmiotem odpowiedzialnym za przygotowanie informacji o zmianie statutu związku i jej przekazania wojewodzie jest w tym przypadku przewodniczący zgromadzenia związku. Rozwiązanie to nawiązuje do ustawowej zmiany procedury dokonywania zmian statutu związków międzygminnych. Gwoli przypomnienia, według nowych przepisów, które wejdą w życie 1 stycznia 2016 r. zmiany statutu związku dokonywać będzie zgromadzenie związku w formie uchwały. Oznacza to, że dla przeprowadzenia zmiany statutu związku nie będzie już konieczne przyjęcie tych zmian przez każdą radę gminy uczestniczącą w związku z osobna. Wątpliwość może jednak rodzić przypisanie w projekcie rozporządzenia funkcji reprezentanta związku w procedurze rejestracji zmian statutu do przewodniczącego zgromadzenia, a nie do zarządu związku, zwłaszcza wobec faktu, iż w procedurze rejestracji samego związku kompetencja ta przypisana jest do organu wykonawczego reprezentującego gminy tworzące związek oraz wobec faktu, że w ogólnej procedurze nadzorczej organem związku zobowiązanym do przekazania organowi nadzoru uchwał zgromadzenia związku jest zarząd związku.

Projektowane przepisy rozporządzenia rodzą także zbliżone wątpliwości do projektowanych przepisów dotyczących procedury rejestracji związku. W omawianych regulacjach nie przewidziano bowiem możliwości „milczącego uzgodnienia” projektu zmian statutu z wojewodą oraz nie wyznaczono terminu na dokonanie wpisu do rejestru przez organ prowadzący rejestr oraz terminu na zawiadomienie przez ministra odpowiednich organów o dokonanej rejestracji.

Warto wskazać także, że projektowane przepisy w zakresie postępowania w sprawie rejestracji zmiany statutu związku międzygminnego nie przewiduje trybu rejestracji zmian statutu związku w sytuacji, gdy nadzór nad związkiem zrzeszającym gminy z różnych województw sprawuje Prezes Rady Ministrów zgodnie z art. 99 ust. 2 in fine ustawy o samorządzie gminnym. W takiej natomiast sytuacji wojewoda jako organ uczestniczący w procedurze rejestracji nie jest w posiadaniu uchwał dotyczących zmian statutu związku (jako że nie jest on równocześnie organem nadzoru nad związkiem).

Postępowanie w sprawie wykreślenia związku międzygminnego z rejestru związków międzygminnych

Ostatnią z procedur uregulowanych projektem rozporządzenia jest postępowanie w sprawie wykreślenia związku międzygminnego z rejestru związków międzygminnych. Przyjęte w projekcie rozporządzenia regulacje, podobnie jak w przypadku pozostałych procedur rejestracyjnych, oparte są na schemacie: przekazanie informacji (tu wniosku o wykreślenie związku z rejestru) wojewodzie, zgłoszenie faktu podlegającego rejestracji organowi rejestracyjnemu, zmiana w rejestrze, ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym dokonanej zmiany (tu: ogłoszenie o likwidacji związku). O ile jednak, zakres tych etapów w przypadku procedur rejestracji związku oraz rejestracji zmiany statutu związku zdaje się być w miarę kompletny i wyczerpujący, o tyle w przypadku poszczególnych etapów postępowania w sprawie wykreślenia związku międzygminnego z rejestru związków ich konstrukcja wydaje się niespójna i nieprzemyślana.

Projekt rozporządzenia nie wskazuje przede wszystkim podmiotu odpowiedzialnego za przygotowanie wniosku o wykreślenie związku międzygminnego z rejestru po zakończeniu likwidacji związku międzygminnego ograniczając się do stwierdzenia, że wniosek ten przekazuje „związek”. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż związek jako osoba prawna nie przekazuje samodzielnie wniosku (nie dokonuje samodzielnie czynności faktycznych i prawnych), lecz czyni to za pośrednictwem upoważnionego podmiotu działającego w jego imieniu i na jego rzecz. Co prawda, można przyjąć, że taka konstrukcja normatywna jest powieleniem odpowiedniego przepisu ustawy o samorządzie gminnym (po nowelizacji) o tożsamym brzmieniu, jednakże w projekcie rozporządzenia można było uniknąć tej „niefrasobliwości” legislacyjnej, chociażby poprzez wskazanie na „podmiot działający w imieniu likwidowanego związku”, co nie byłoby niezgodne z ustawą, a z teoretycznego punktu widzenia formułą bardziej poprawną.

Duże wątpliwości budzi jednak przede wszystkim zawartość wniosku o wykreślenie związku z rejestru i zakres załączanej do niego dokumentacji. Projektowane przepisy wskazują rodzajowo na konieczność poddania informacji i załączeniu do wniosku uchwał rad gmin i uchwał zgromadzenia związku podjętych w związku z likwidacją oraz, w przypadku wystąpienia gminy ze związku międzygminnego, uchwały o wystąpieniu gminy ze związku lub innej uchwały skutkującej utratą uczestnictwa gminy w związku międzygminnym. Zauważyć natomiast należy, że kwestia, jakie uchwały podejmowane są w związku z likwidacją związku międzygminnego jest materią statutową (poza zawsze wymaganymi uchwałami rad gmin), a w konsekwencji ilość i szczegółowość uchwał „podejmowanych w związku z likwidacją” może być silnie zróżnicowania w zależności od konkretnego związku. Gwoli przykładu, może być tak, że statut związku nie będzie przewidywał żadnych uchwał zgromadzenia związku w związku z likwidacją albo też że będzie przewidywał szereg wysoce szczegółowych uchwał (np. w sprawie wyznaczenia likwidatora, haromonogramu likwidacji, przeznaczenia mienia pozostałego po likwidacji, obiegu dokumentów, zasad przekazania dokumentów po likwidacji itp.), których przekazanie (wraz z protokołami) niekoniecznie uznać należałoby za celowe na etapie postępowania rejestracyjnego.

Zauważyć także trzeba, że w omawianych przepisach projektu rozporządzenia podtrzymano zasadę, obowiązującą przy pozostałych procedurach rejestracyjnych, że jeżeli wniosek o wykreślenie związku międzygminnego z rejestru nie spełnia wymogów, wojewoda wzywa związek międzygminny do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje nieprzekazanie do organu prowadzącego rejestr zgłoszenia. W związku ze szczególnym charakterem procedury wykreślenia związku z rejestru rozważyć natomiast należałoby zastosowanie innego mechanizmu (np. przewidzenie możliwości dokonania przez wojewodę z urzędu i we własnym zakresie ustaleń, co do rodzaju i legalności uchwał podjętych w związku z likwidacją) celem skutecznego zakończenia procedury wykreślenia związku z rejestru.

Zasady rejestracji przekształceń związków międzygminnych w związki powiatowe

Ani przepisy omawianego projektu rozporządzenia w sprawie rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków i ich zmian, ani projekty pozostałych dwóch rozporządzeń rejestracyjnych, nie przewidują kompleksowych rozwiązań w zakresie „ujawnienia” w odpowiednich rejestrach związków dopuszczonego nowymi przepisami ustawowymi przekształcenia istniejącego związku międzygminnego lub związku powiatów w związek powiatowo-gminny, w szczególności trybu wykreślenia związku międzygminnego lub związku powiatów z dotychczasowego rejestru i jego wpisania do rejestru związków powiatowo-gminnych.

Postępowania wszczęte i niezakończone

Projekt rozporządzenia nie zawiera przepisów przejściowych określających zasady kontynuowania niezakończonych procedur rejestracyjnych. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zawiera jednakże sama ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, która w przepisie art. 46 wskazuje, że do postępowań prowadzonych przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej w sprawach o dokonanie wpisu w rejestrze związków międzygminnych oraz w rejestrze związków powiatów wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że zgromadzenie związku, rada upoważnionej gminy albo rada upoważnionego powiatu zgłosi wniosek o zastosowanie nowych przepisów.

Podsumowanie

Dokonywane ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw zmiany w organizacji i funkcjonowaniu związków samorządowych były długo oczekiwane przez środowiska samorządowe. Nie ulega wątpliwości, że zmianom ustawowym muszą towarzyszyć adekwatne zmiany rozporządzeń w zakresie procedur rejestracyjnych. Procedowane obecnie projekty rozporządzeń ocenić należy co do zasady pozytywnie, jako projekty niesprzeczne z nowymi regulacjami ustawowymi oraz ze względu na podjętą w nich próbę związania uczestników postępowań rejestracyjnych oznaczonymi terminami. Część jednak z projektowanych regulacji rodzi wątpliwości prawne, które mogą znaleźć swoje praktyczne przełożenie w toku stosowania nowych przepisów. Pokładać należy nadzieję, że zostaną one dostrzeżone w trakcie prac legislacyjnych, tak by ostatecznie przyjęte rozwiązania były możliwie jasne i precyzyjne oraz zgodne z celem nowych przepisów, jakim jest usprawnienie procedur rejestracyjnych.