Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dopuszczają możliwość różnicowania stawek „opłat śmieciowych” w zależności od wielkości gospodarstwa domowego.

Wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. (II FSK 1797/15) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną gminy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2015 r. (sygn. I SA/Gd 17/15) stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik, w zakresie, w jakim różnicowała ona opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości gospodarstwa domowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wybrała metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród czterech dopuszczalnych przez ustawodawcę przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustaliła wysokość tej opłaty, a także ustaliła stawkę opłaty za pojemnik. W zapisach uchwały postanowiono, że w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, uchwala się jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, której wysokość uzależniona jest od ilości osób wchodzących w skład tego gospodarstwa.

Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła spółdzielnia mieszkaniowa, żądając jej uchylenia.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. (sygn. I SA/Gd 17/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie uzależniającym wysokość opłaty od ilości osób wchodzących w skład danego gospodarstwa domowego. Zdaniem Sądu I instancji w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Zdaniem WSA w Gdańsku z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. W ocenie Sądu I instancji pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (więcej na temat wyroku w artykule: „Tylko jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego?”).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła gmina żądając jego uchylenia.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ze względu na ilość osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Sąd I instancji błędnie przyjął bowiem, że nie można utożsamiać pojęcia „gospodarstwo domowe” określonego w art. 6j ust. 2 ustawy z pojęciem „nieruchomości”, o którym mowa w art. 6j ust. 2a ustawy, stanowiącym podstawę do różnicowania metody tzw. „opłaty śmieciowej”.

Skarżąca wskazała również, że powyższych przepisów nie można interpretować bez wzięcia pod uwagę celu wprowadzenia do art. 6j ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ust. 2a oraz zmiany brzmienia art. 6j ust. 1 tej ustawy. Obie zmiany zostały dokonane na mocy nowelizacji z dnia 25 stycznia 2013 r. i weszły w życie z dniem 6 marca 2013 r. Nowelizacja ta, jak wynika z uzasadnienia, miała na celu „wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami” (uzasadnienie do projektu ustawy o zamianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji). Jednocześnie w drodze tej samej noweli zmieniono brzmienie ust. 1 tego przepisu poprzez zastąpienie wyrazów „albo” (alternatywa rozłączna), rozdzielających wskazane tam trzy metody, wyrazami „lub” (alternatywa łączna), potwierdzając tym samym wprowadzenie z dniem wejścia w życie tej noweli dopuszczalność stosowania jednocześnie więcej niż jednej metody. Jak wynika z uzasadniania do projektu noweli wprowadzenie przepisu art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach miało na celu umożliwienie gminom wyboru różnych metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Innymi słowy, powyższe oznacza, że analizując przepis art. 6j ust. 2a w zw. z ust. 2 nie należy opierać się wyłącznie na wykładni językowej, ale również dokonać wykładni celowościowej, funkcjonalnej. Nie można bowiem odczytywać jakichkolwiek przepisów prawa bez uwzględnienia celu, dla jakiego zostały one wprowadzone. W niniejszym przypadku celem tym niewątpliwie było umożliwienie gminom takiego różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które będzie gwarantowało rzeczywiste ponoszenie opłat przez mieszkańców wytwarzających odpady (por.: K. Gruszeczki, Komentarz do zmiany art. 6(j) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2013, el./LEX), a więc również różnicowanie stawki opłaty od gospodarstwa domowego w zależności od ilości osób wchodzących w skład tego gospodarstwa, jak dokonała tego skarżąca kasacyjnie gmina.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wskazała, że z materiałów legislacyjnych związanych z ww. nowelizacją wskazywano, iż dodanie do ustawy art. 6j ust. 2a „poszerza oczekiwaną możliwość różnicowania stawek”. Jednocześnie z dokumentów tych wynika, że świadomie zrezygnowano w art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z kryterium różnicowania stawki w postaci wielkości gospodarstwa domowego, albowiem po konsultacjach z legislatorem stwierdzono, że pojęcie to jest tożsame i pokrywa się z pojęciami określonymi w tym przepisie „powierzchnią lokalu mieszkalnego, liczbą mieszkańców zamieszkujących nieruchomość”. W toku prac parlamentarnych wskazywano, że „właściwe byłoby zrezygnowanie z <wielkości gospodarstwa domowego> przy pozostawieniu <powierzchni lokalu mieszkalnego> i <liczby osób zamieszkujących nieruchomość>, gdyż w zasadzie to wyczerpuje sformułowanie <wielkość gospodarstwa domowego>” (zobacz: Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa /nr 59/ oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej /nr 107/ z dnia 3 stycznia 2013 r.).

Gmina powoływała się również na poglądy prezentowane zarówno w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. I SA/Gd 1256/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 822/13), jak i piśmiennictwie (P. Jaśkiewicz, A. Olejniczak, Kształtowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi [w:] Gospodarowanie odpadami komunalnymi w gminie. Nowe zasady funkcjonowania systemu w 2013 r., Warszawa 2013, s. 124 oraz Komentarz do art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [w:] K. Kuźma, D. Chojnacki, W. Hartung, K. Maćkowska, K. Szymczak, P. Zdrajkowski, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz do ustawy, Warszawa 2013, s. 149), dotyczące dopuszczalności różnicowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości gospodarstwa domowego.

Kolejnym argumentem skarżącej kasacyjnie był fakt, iż możliwość różnicowania stawek „opłat śmieciowych” w przypadku wyboru każdej z czterech metod, potwierdza także wykładnia systemowa, bowiem odwołując się do argumentum a rubrica wskazać należy, iż art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach został celowo zamieszczony przez prawodawcę bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 ustawy, gdyż odnosi się on do stawek opłat ustalonych na podstawie metod wskazanych w obu tych przepisach.

Wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. (sygn. II FSK 1797/15) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wszystkie argumenty skarżącego kasacyjnie i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. NSA w sposób jednoznaczny stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż niedopuszczalne jest różnicowanie stawki „opłaty śmieciowej” w zależności od wielkości gospodarstwa domowego.

Powyższy wyrok jest szczególnie istotny dla tych gmin, które dokonały różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, a po pojawiających się wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazujących na niedopuszczalność takiego działania, mogły nie być pewne prawidłowości uchwał podjętych przez ich organy uchwałodawcze w tym zakresie.

Jak wynika z opracowania „Wytyczne dotyczące ustalenia maksymalnych i minimalnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z analizą kosztów gospodarki odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę” przygotowanego przez prof. S. Grzymałę, dra M. Golenia oraz mec. P. Hossę na zlecenie Ministerstwa Środowiska spośród 422 gmin stosujących metodę od gospodarstwa domowego wyłącznie 73 (17,3%) stosuje jednolitą metodę niezależną od wielkości gospodarstwa. W przypadku 349 gmin w Polsce przyjęto różnicowanie stawek opłat w oparciu o metodę od gospodarstwa domowego, a działanie takie w żadnym przypadku nie spotkało się dotychczas z negatywną reakcją organów nadzorów w tym zakresie.

Analogiczne, jak zaprezentowane przez NSA w ww. wyroku, stanowisko o dopuszczalności różnicowania „opłaty śmieciowej” w zależności od wielkości gospodarstwa domowego zajęły w ostatnim czasie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrok z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. I SA/Rz 499/15, więcej w artykule: „(Nie)dopuszczalność różnicowania <opłaty śmieciowej> w zależności od wielkości gospodarstwa domowego”) oraz Ministerstwo Środowiska w interpretacji dotyczącej ulg w opłatach za odpady komunalne dla rodzin wielodzietnych, gdzie wyraźnie wskazało, iż jednym z instrumentów prawnych pozwalających na wprowadzenie takich ulg jest różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od m.in. liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (zobacz również artykuł: „Różnicowanie stawek <opłat za śmieci> w zależności od wielkości gospodarstwa domowego”).