Błędy techniczne stosowania algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej JST stanowią często o wydaniu przez organ decyzji o jej zwrocie. Sposób obliczenia granicznego terminu wydania takiej decyzji jest zatem istotny.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego [dalej: JST] część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister finansów w drodze decyzji między innymi zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji.

Decyzja w tym zakresie nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji.

Ten właśnie 5-letni okres stanowi w istocie o uprawnieniu orzekania organu, wyznaczając zakres przedawnienia prawa do wydania decyzji.

W praktyce powstają jednak wątpliwości, czy termin 5 letni winien zostać dochowany jedynie przez organ wydający decyzję w I instancji, czy również przez organ wyższego stopnia, rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy?

Obecnie w zakresie przedawnienia zobowiązań publicznoprawnych (pojętych szeroko), a także uprawnienia do orzekania o ich wysokości (zwłaszcza w zakresie należności o charakterze podatkowym, w przypadku których reguły przedawnienia określają przepisy działu III Ordynacji podatkowej do których odpowiedniego stosowania odsyła również art. 67 ustawy o finansach publicznych w zakresie spraw w nim wskazanych) dominują dwa zasadnicze poglądy.

Pierwszy – obejmujący przedawnienie należności o charakterze deklaratoryjnym -  wskazujący na brak możliwości prowadzenia, po upływie terminu przedawnienia, postępowania administracyjnego (podatkowego) także przez organ II instancji i braku uprawnienia orzekania w przedmiocie ostatecznego wymiaru należności publicznoprawnej wobec zobowiązania, które wygasło uprzednio wskutek zapłaty stosownej należności.

Drugi – dotyczący zobowiązań o charakterze konstytutywnym powstających wskutek doręczenia stosownej decyzji indywidualnej – wskazujący na możliwość prowadzenia działań przez organ wyższego stopnia, także po upływie terminu przedawnienia do wydania decyzji, o ile należność ustalona została decyzyjnie przez organ I instancji wskutek doręczenia decyzji przed upływem terminu 5–letniego.

Przybliżając pierwszy z powyższych poglądów sygnalizacyjnie warto zauważyć, że istotne tezy związane z jego ukształtowaniem zostały przedstawione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej w sprawie II FPS 4/13 z dnia 29 września 2014 r.

W uchwale tej NSA wskazał między innymi, że zasada zaufania do stanowionego przez państwo prawa i zakaz tworzenia instytucji niesprawiedliwych sprzeciwiają się takiemu rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej (art. 208 § 1 i art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji będące odpowiednikami zapisów art. 105 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), zgodnie z którym organ może orzekać o wysokości zobowiązania podatkowego w stosunku do podatnika, płacącego w zaufaniu do tego prawa podatek wynikający z nieostatecznej decyzji, a jednocześnie uznaje niemożność takiego orzekania w stosunku do podatnika, który (z różnych przyczyn, również braku środków) z obowiązku tego się nie wywiązuje. Przyznanie możliwości orzekania o zobowiązaniu podatkowym w granicach, jakie wynikają z jego zapłaty w nieograniczonym terminami przedawnienia czasie, powoduje również, że instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych w odniesieniu do podatników, którzy płacą podatki, staje się instytucją pozorną.

Wobec tego zasada ochrony finansów publicznych (wielokrotnie przywoływana w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego), nie zawsze musi usprawiedliwiać utrzymywanie pozornych instytucji prawnych. Taką instytucją stałoby się przedawnienie zobowiązania, gdy zapłata podatku wynikającego z nieostatecznej decyzji pozbawiałaby podatnika możliwości skorzystania z gwarancyjnych funkcji terminu przedawnienia.

W konsekwencji NSA podjął uchwałę (na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej), w świetle której po upływie terminu przedawnienia nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania podatkowego i orzekanie o wysokości zobowiązania podatkowego o charakterze deklaratoryjnym, które wygasło przez zapłatę.

W świetle natomiast drugiego z poglądów (a dotyczącego zobowiązań o charakterze konstytutywnym) przy zobowiązaniach o charakterze ustalającym, decydujące znaczenie ma fakt wydania decyzji przez organ podatkowy pierwszej instancji. Z tym bowiem momentem powstaje zobowiązanie podatkowe, a późniejsze rozstrzygnięcie nie wpływa na jego istotę. Doręczenie decyzji organu pierwszej instancji ustalającej zobowiązanie pozwala na przekształcenie obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe. W orzecznictwie, jak i w doktrynie podnoszone jest, że do powstania zobowiązania podatkowego w przypadku decyzji konstytutywnej, a więc tworzącej to zobowiązanie, niezbędne jest doręczenie decyzji przed upływem terminu przedawnienia, w tym przypadku pięcioletniego, przy czym wystarczające jest zachowanie tego terminu przez organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 274/11).

Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie w istocie nie ustala zobowiązania podatkowego, gdyż, jak wskazano wyżej, zobowiązanie to zostało już ustalone. Decyzja organu odwoławczego nie jest powtórnym merytorycznym rozstrzygnięciem kreującym zobowiązanie, lecz oznacza jedynie stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji, w wyniku której powstało zobowiązanie podatkowe, była zgodna z prawem. W wyroku z dnia 5 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 974/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „organ odwoławczy wydając decyzje po upływie terminu z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej nie może skierować sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale może wydać decyzję, w której ustali wysokość zobowiązania w kwocie niższej niż to wynika z decyzji organu pierwszej instancji. W związku z powyższym doręczenie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej w całości lub w części decyzję organu pierwszej instancji i orzekającą mniejszą kwotę tego zobowiązania nie stanowi naruszenia przepisu art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej” (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 974/08, wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 145/08, wyrok WSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 127/10).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt regulacji dotyczących przedawnienia orzekania o zwrocie nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej wskazać należy, że wykładnia regulacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w części obejmującej kwestie przedawnienia prawa decyzyjnego orzekania o jej zwrocie, zapewne ukierunkowana zostanie w sposób analogiczny do zagadnienia konstytutywnego kształtowania zobowiązań podatkowych (jako należności publicznoprawnych). Tym samym realizacja prawa wydania decyzji będzie uzasadniona, o ile organ w ramach postępowania I instancyjnego doręczy decyzję stronie, zachowując termin zakreślony art. 37 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Postępowanie organu wyższego stopnia z reguły pozostanie już neutralne wobec ustalonego w decyzji obowiązku zwrotu.

___________________________________________________________________________
Szukasz pomocy prawnej w opisanym przez nas zakresie?
Sprawdź naszą PROPOZYCJĘ.