Postulat środowisk samorządowych powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego znalazł swoje ucieleśnienie w projekcie specjalnej ustawy – czy i kiedy można spodziewać się inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie?

Debata o potrzebie powołania specjalnej komisji kodyfikacyjnej dedykowanej problematyce organizacji i funkcjonowania samorządu terytorialnego trwa już prawie od 2 lat. Temat ten był wielokrotnie poruszany przez autorów publikujących na naszym portalu – zarówno na jego łamach (zob. artykuł pt. Czemu służyć ma Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządowego?), w prasie fachowej (zob. np. Krystian M. Ziemski, M. Kiełbus, O potrzebie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego, Wspólnota nr 21 z 2013 r. ), a także przy okazji różnorakich debat środowisk samorządowych (zob. np. relacje z obrad Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych w Nowej Soli, które odbyło się w dniu 29 października 2013 r.).

Przypomnieć należy, że z formalną inicjatywą powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego wystąpili już w listopadzie 2013 r. uczestnicy XI Kongresu Miast Polskich, zorganizowanego w Krakowie przez Związek Miast Polskich, którzy wystosowali do Rady Ministrów wniosek „w sprawie powołania komisji kodyfikacyjnej ds. prawa samorządowego”. W kolejnym roku poszczególne regionalne organizacje samorządowe uchwalały oficjalne stanowiska popierające inicjatywę utworzenia komisji (zob. np. Stanowisko 10/2014 Zrzeszenia Prezydentów, Burmistrzów i Wójtów Województwa Lubuskiego z dnia 22 października 2014 roku w sprawie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego mającej za zadanie dokonanie przeglądu ustrojowego prawa samorządowego). Konieczność powołania komisji kodyfikacyjnej znalazła także swój dobitny wyraz w Przesłaniu Kongresu XXV-lecia Samorządu Terytorialnego, który odbył się w Poznaniu w dniach 5-6 marca 2015 roku. Jako że Rada Ministrów nie podjęła się oczekiwanych prac nad powołaniem komisji, środowiska samorządowe postanowiły „wziąć sprawy we własne ręce” i opracowały wspólnie projekt ustawy w sprawie powołania komisji. Wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w przedmiotowej sprawie został złożony niedawno na wspólnym posiedzeniu rządu oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, które odbyło się w dniu 27 maja br.

Założenia projektu ustawy

Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządu Terytorialnego ma być w założeniu ośrodkiem, w którym eksperci w sposób planowy i skoordynowany będą prowadzić prace analityczno-koncepcyjne dotyczące prawa samorządowego. Ich wyniki pozwolić mają na przygotowanie całościowego projektu zmian w tej dziedzinie prawa. Zgodnie z przedłożonym projektem ustawy do zakresu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego należeć miałoby:

1. opracowanie całościowej diagnozy obowiązującego systemu prawa regulującego ustrój i funkcjonowanie samorządu terytorialnego;
2. przygotowanie założeń i ogólnych kierunków zmian w zakresie, o którym mowa w pkt 1;
3. opracowanie założeń oraz projektów ustaw i rozporządzeń o podstawowym znaczeniu dla systemu prawa regulującego funkcjonowanie samorządu terytorialnego.

Komisja miałaby działać 4 lata, przy czym informację zawierającą diagnozę obowiązującego systemu prawa regulującego ustrój i funkcjonowanie samorządu terytorialnego miałaby obowiązek przedłożyć Sejmowi już po upływie pierwszego roku od swego powołania.

W skład Komisji wchodzić mieliby jedynie wybitni przedstawiciele nauki oraz wybitni przedstawiciele praktyki z zakresu prawa samorządowego powoływani i odwoływani przez Radę Ministrów spośród kandydatów zgłoszonych przez środowiska samorządowe oraz przez podmioty reprezentujące najważniejsze instytucje państwowe (np. przez Prezesa TK).

Obsługę organizacyjno-techniczną Komisji, w tym odpowiednie pomieszczenia
i wyposażenie, zapewnić ma, zgodnie z przedłożonym projektem ustawy, urząd obsługujący ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

W zakresie zagadnień szczegółowych projekt ustawy zawiera delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia regulaminu funkcjonowania Komisji, na jej wniosek. W założeniach projektodawców rozporządzenie to powinno nawiązywać do wcześniejszych rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania poszczególnych komisji kodyfikacyjnych oraz do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania.

Skierowanie projektu ustawy do podkomisji ds. ustroju samorządu terytorialnego

W dniu 10 czerwca br. odbyło się posiedzenie sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, na którym rozpatrywano przedłożony przez stronę samorządowa wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w sprawie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego. W trakcie obrad Komisji Biuro Legislacyjne Kancelarii Sejmu RP zgłosiło zastrzeżenia, co do ustawowej formuły powołania Komisji Kodyfikacyjnej wskazując, że budzi ona zastrzeżenia natury ustrojowej, ze względu na uprawnienie Rady Ministrów do tworzenia komisji kodyfikacyjnych w drodze rozporządzeń, oraz zastrzeżenia natury funkcjonalnej, jako że uniezależnienie organizacyjne komisji kodyfikacyjnej od Rady Ministrów rodzi ryzyko niewykorzystania wyników jej prac w przyszłości. Podobne stanowisko przedstawiła w trakcie obrad komisji podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów. W dyskusji pojawił się pomysł, by zamiast występowania z inicjatywą ustawodawczą przyjąć dezyderat skierowany do Rady Ministrów w sprawie powołania komisji kodyfikacyjnej w drodze rozporządzenia rządowego. Ostatecznie Komisja postanowiła skierować projekt ustawy do podkomisji stałej ds. ustroju samorządu terytorialnego, która rozważyć ma sprawę, czy występować z inicjatywą ustawodawczą, czy tylko z dezyderatem.

Ustawa czy rozporządzenie?

Nie ulega wątpliwości, że zamysł powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego w drodze ustawy odbiega od dotychczasowej praktyki powoływania komisji kodyfikacyjnych określonych dziedzin prawa w drodze stosownych rozporządzeń rządowych, jednakże nie sposób nie zgodzić się z inicjatorami powołania Komisji w tej właśnie formule, że za jej wyborem przemawiają ważkie względy ustrojowe.

Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy, utworzenie Komisji w drodze ustawy ma na celu stworzenie podstawowych gwarancji instytucjonalnych funkcjonowania Komisji, w sposób zapewniający jej możliwie dużą niezależność od sił politycznych administracji rządowej.

Zamysł niezależności organizacyjnej Komisji Kodyfikacyjnej uzasadnia niewątpliwie materia, jaka stanowić ma przedmiot jej prac. Prawo samorządowe reguluje bowiem zasady organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego realizujących zadania z zakresu władzy wykonawczej w sposób zdecentralizowany, a więc względnie niezależnie od administracji rządowej. Jako że samorząd stanowi równorzędny do administracji rządowej pion władzy wykonawczej przedmiotem prawa samorządowego jest także określenie wzajemnych relacji pomiędzy strukturami samorządu terytorialnego i strukturami administracji rządowej, chociażby w zakresie zasad i gwarancji obowiązujących przy zlecaniu przez administrację rządową jej zadań do wykonywania jednostkom samorządu terytorialnego. Szczególny charakter prawa samorządu terytorialnego uzasadnia tym samym potrzebę stworzenia realnych gwarancji niezależności Komisji, które zminimalizują potencjalne ryzyka bardziej lub mniej formalnych wpływów przedstawicieli administracji rządowej na kierunek analiz prowadzonych przez Komisję i kształt wypracowanych przez nią rozwiązań prawnych.

Zamysłowi powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego w drodze ustawy nie stoją na przeszkodzie podniesione w trakcie obrad Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej zarzuty sformułowane przez Biuro Legislacyjne Kancelarii Sejmu RP. Nie sposób zgodzić się w szczególności ze stanowiskiem Biura jakoby przyznanie Radzie Ministrów na podstawie przepisu art. 12a ustawy o Radzie Ministrów upoważnienia do tworzenia w drodze stosownych rozporządzeń komisji do opracowania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa stanowi systemową przeszkodę do powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego w drodze ustawy przez Sejm. Zauważyć bowiem należy, że przyznana przez ustawodawcę Radzie Ministrów kompetencja do tworzenia komisji kodyfikacyjnych nie wyłącza ani nie ogranicza w żaden sposób uprawnień ustawodawczych Sejmu. Sejm dysponuje konstytucyjnie gwarantowaną generalną kompetencją prawodawczą, która nie może być limitowana w drodze ustaw zwykłych, ani tym bardziej w drodze ich wykładni.

Zauważyć nadto należy, że Biuro Legislacyjne błędnie uznało, że powołanie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego w drodze ustawy będzie wkraczać w materię przekazaną do uregulowania Radzie Ministrów na gruncie ustawy o Radzie Ministrów. Ustawa ta reguluje bowiem tryb oraz zasady działania i organizacji Rady Ministrów, w tym także zasady działania jej organów wewnętrznych i organów pomocniczych. Zawarte w przedmiotowej ustawie upoważnienie do tworzenia przez Radę Ministrów komisji do opracowania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa (art. 12a ustawy) stanowi tym samym przydane jej przez ustawodawcę narzędzie prawne do organizacji przez Radę Ministrów sposobu wykonywania przez nią zadań publicznych. Komisje kodyfikacyjne powoływane przez Radę Ministrów stanowią tym samym swoisty aparat pomocniczy Rady Ministrów, w mniejszym lub większym stopniu organizacyjnie powiązany z Radą Ministrów, jako że to Rada Ministrów określa zakres ich zadań, skład osobowy i tryb funkcjonowania.

Zważywszy że Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządu Terytorialnego nie ma stanowić, w założeniu inicjatorów jej powołania, organu pomocniczego Rady Ministrów jako organu władzy wykonawczej, lecz gremium eksperckie niezależne od administracji rządowej, jej utworzenie w drodze ustawy nie koliduje w żaden sposób z kompetencją Rady Ministrów do tworzenia własnych ciał doradczych.

Warto odnotować, że utworzenie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego w drodze ustawy nie ma charakteru precedensowego. Należy wszak przypomnieć, iż pierwsza w Polsce komisja kodyfikacyjna, której powierzono zadania o szczególnym charakterze i znaczeniu dla państwa, została utworzona w 1919 roku także w drodze ustawy (zob. ustawa z dnia 3 czerwca 1919 r. o komisji kodyfikacyjnej, Dz. U. z 1919 r. Nr 44, poz. 315 ).

Nie sposób również zgodzić się z zarzutem funkcjonalnym podniesionym przez Biuro Legislacyjne jakoby ustawowa formuła powołania Komisji Kodyfikacyjnej rodziła ryzyko niewykorzystania wyników jej prac w przyszłości. Zauważyć bowiem należy, że przygotowany projekt ustawy zobowiązuje organy administracji rządowej do podjęcia prac nad opracowanym i przyjętym przez Komisję projektem ustawy, gwarantując również członkom Komisji prawo udziału w tych pracach.  Zgodnie z art. 4 projektu ustawy właściwy minister ma obowiązek przedstawić Radzie Ministrów w trybie określonym odrębnymi przepisami opracowany i przyjęty przez Komisję projekt ustawy. Nadto właściwy minister ma obowiązek informować przewodniczącego Komisji o przebiegu prac nad przedłożonym projektem. Oznacza to, że na mocy ustawy o utworzeniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego Rada Ministrów zostanie zobligowana do ustosunkowania się do wyników prac Komisji. Warto także wskazać, że zgodnie z art. 14 projektu ustawy Komisja zobligowana zostanie do przedkładania Sejmowi informacji o prowadzonych przez nią pracach, co oznacza, że Sejm będzie zobligowany do zapoznania się z tą informacją, a tym samym efekty pracy Komisji będą mogły zostać poddane debacie publicznej.

Zważywszy że ani w drodze ustawy, ani w drodze innego aktu prawnego (w tym także rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia komisji kodyfikacyjnej) organ wydający ten akt nie może zobowiązać ani siebie samego, ani innego organu władzy publicznej do skorzystania z prawa inicjatywy ustawodawczej, refleksja nad stopniem prawdopodobieństwa wdrożenia w życie wyników prac komisji kodyfikacyjnej działającej w sposób niezależny od organów wyposażonych w taką inicjatywę ma charakter stricte pozaprawny. Skorzystanie zatem z wyników prac Komisji stanowić będzie wyłącznie wyraz kultury politycznej reprezentantów władzy publicznej, którzy wyposażeni są w inicjatywę ustawodawczą i do których Komisja skieruje przygotowane przez siebie rozwiązania prawne. Autorytet członków Komisji powinien niewątpliwie przyczynić się do uznania tych wyników za co najmniej warte poddania dyskusji publicznej.

Podsumowanie

Ideą przyświecającą powołaniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego jest konieczność kompleksowego przygotowania pakietu ustaw, które umożliwią samorządom gminnym, powiatowym oraz wojewódzkim skuteczniejsze realizowanie zadań na rzecz swoich wspólnot lokalnych i regionalnych. Dobitnie zamysł ten został wyrażony w Przesłaniu Kongresu XXV-lecia Samorządu Terytorialnego, który odbył się w Poznaniu w dniach 5-6 marca 2015 roku, gdzie wskazano, że wizję docelowego modelu funkcjonowania samorządu terytorialnego, którego wdrożenie przyczyni się do zapewnienia trwałego rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, wzmocnienia udziału obywateli i ich organizacji w rozwoju lokalnym i regionalnym oraz wzrostu sprawności i efektywności funkcjonowania administracji publicznej wymaga dokonania systemowego przeglądu prawa samorządowego. Bez tego opisany powyżej model Polski samorządnej nie zostanie osiągnięty, a zmiany ustaw będą nadal interwencyjne, fragmentaryczne i niespójne.

Pokładać należy zatem nadzieję w tym, iż zaproponowana przez środowiska samorządowe formuła prawna powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego nie przesunie debaty o potrzebie systemowego i eksperckiego rozwiązania problemów samorządu terytorialnego na tor sporów o ustrojowe umocowanie działalności tejże Komisji. Potrzebę możliwie szybkiego powołania Komisji, obok istniejących niespójności w interpretacji obowiązujących przepisów prawa, wzmacnia nasilona aktywność parlamentu w zakresie inicjatyw dotyczących zmian prawa samorządowego. Funkcjonowanie Komisji pozwoliłoby na rzetelną, merytoryczną ocenę tych propozycji i ich niezbędne skoordynowanie zarówno pomiędzy sobą, jak i z obowiązującymi już rozwiązaniami prawnymi.