Umowa dzierżawy czy użyczenia zawarta pomiędzy gminą a jej zakładem budżetowym stanowi nieprzewidzianą przepisami prawa „umowę z samym sobą”.

Zakłady budżetowe, mimo obserwowanej od kilku lat tendencji komercjalizacyjnej, stanowią nadal jedną z podstawowych form prowadzenia gospodarki komunalnej przez gminy. Praktyka samorządowa pokazuje, że zakłady tworzone są dla realizacji różnorodnych zadań gminy – począwszy od utrzymania zieleni miejskiej, przez prowadzenie gospodarki wodnościekowej, na zarządzaniu cmentarzami komunalnymi skończywszy. Realizacja niektórych z cedowanych na zakłady budżetowe zadań publicznych siłą rzeczy wymusza konieczność przekazania zakładowi prawa do dysponowania nieruchomościami gminy, które służą osiągnięciu tego, czy innego celu - dotyczy to chociażby zakładów zarządzających gminnym zasobem nieruchomości lokalowych, czy też zakładów prowadzących gminne obiekty sportowo-rekreacyjne.

Praktyka udostępniania nieruchomości zakładom budżetowym

Gmina jako właściciel może dysponować swoim prawem, w tym udostępniać nieruchomości wchodzące w skład jej zasobu. Nie budzi wątpliwości fakt, że zakład budżetowy nie może być właścicielem nieruchomości samorządowych, w tym w szczególności, że na rzecz zakładu nie może być dokonany aport nieruchomości samorządowej wzorem procedury wyposażania w mienie spółek samorządowych. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, w jakiej formie dokonać poprawnego i skutecznego przesunięcia prawa do dysponowania nieruchomością samorządową na linii gmina-zakład budżetowy, w świetle obserwacji lokalnych rozwiązań, okazuje się jednak często nie lada problemem.

Praktyka samorządowa udostępniania nieruchomości komunalnych własnym jednostkom organizacyjnym jest silnie zróżnicowana - jedynie część mienia nieruchomego pozostająca w dyspozycji zakładów budżetowych została im oddana w „klasycznej formule” trwałego zarządu, z pozostałej części zakłady korzystają w oparciu o mniej lub bardziej sformalizowane stosunki z gminą macierzystą np. w obrocie spotykane są umowy cywilnoprawne: dzierżawy, najmu czy użyczenia nieruchomości zawierane pomiędzy gminą a własnym zakładem.

Poszukując przyczyn różnorodnej praktyki lokalnej udostępnienia nieruchomości zakładom budżetowym, obok nieuporządkowanych zaszłości sprzed lat, wskazać trzeba na nieelastyczność instytucji trwałego zarządu oraz niejasność przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które literalnie zdają się legitymować gminy do umownych przesunięć w majątku nieruchomym gminy na rzecz zakładów budżetowych.

Zdolność kontraktowa zakładów budżetowych

Wątpliwości w praktyce rodzi niefortunna treść przepisu art. 18 wspomnianej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że „Nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością”. Pojęcie „jednostki organizacyjnej”, jakim operuje zacytowany przepis odnosi się do państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Do typowych przykładów takich jednostek zalicza się bezsprzecznie zakłady budżetowe.

Ustawodawca w art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia obok siebie cywilno- i administracyjnoprawne formy dysponowania nieruchomością. Odnosząc brzmienie analizowanego przepisu do zakładów budżetowych, mogłoby się zatem wydawać, że stanowi on podstawę ku temu, by nieruchomości gminne oddawać zakładom budżetowym nie tylko w trwały zarząd, lecz również w formach znanych prawu cywilnemu, takich jak: najem, dzierżawa czy użyczenie. Cytowany przepis stanowi wszak wprost, że nieruchomości publiczne mogą być umownie udostępniane jednostkom samorządowym (zakładom), pod warunkiem, że służyć to będzie celom związanym z ich działalnością.

Językowy skutek wykładni analizowanego przepisu okazuje się jednak błędny po jego skonfrontowaniu z cywilnoprawnymi zasadami kształtowania stosunków umownych. Zakład budżetowy nie posiada bowiem zdolności kontraktowej stanowiącej element podmiotowości cywilnoprawnej.

Podobnie jak każda podmiotowość prawna, tak i podmiotowość w obszarze stosunków cywilnoprawnych ma charakter normatywny, co oznacza, że o fakcie czy dany podmiot może być podmiotem stosunku prawnego rozstrzyga norma prawna (Z. Banaszczyk, [w:] Prawo cywilne - część ogólna, System Prawa Prywatnego tom 1, 2012, wyd. 2, s. 946, nb. 20, dostępny w SIP Legalis). Konstrukcja ustawowa podmiotowości zakładów budżetowych jest złożona. Ze względu na organizacyjne i finansowe wyodrębnienie przyjmuje się, że zakładowi można przypisać osobowość administracyjnoprawną, gdy konkretna norma prawa materialnego na to pozwala. Zakład może być zatem samodzielnie podmiotem praw i obowiązków publicznych np. adresatem decyzji zezwalającej na prowadzenie takiej, czy innej działalności gospodarczej. Osobowości administracyjnej zakładu nie można jednak mylić z osobowością cywilną podmiotów prawa. Co do tej ostatniej, w doktrynie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że osobowość tego rodzaju zakładowi budżetowemu nie przysługuje. Zakład budżetowy jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej - zakładowi budżetowemu nie można również przypisać podmiotowości prawnej w rozumieniu art. 33¹ Kodeksu cywilnego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt: IV SA/Po 246/11: „Zakład budżetowy ani nie posiada osobowości prawnej, ani nie jest jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną (...)”.

Brak podmiotowości cywilnoprawnej nie oznacza, że zakłady budżetowe nie mogą występować w obrocie cywilnoprawnym. Ich udział w tym obrocie jest wszak niezbędny dla efektywnej realizacji powierzonych im zadań. Zakłady budżetowe mogą wstępować w stosunki cywilnoprawne, np. zawierać umowy dostawy energii elektrycznej do lokalu zakładu, jednakże działają wtenczas w ramach osobowości cywilnoprawnej gminy macierzystej. Samorządowy zakład budżetowy występuje zatem w obrocie w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jako jej statio municipi (zob. T. Augustyniak-Górna, Podmiotowość finansowoprawna jednostek budżetowych, Zeszyty Naukowe UŁ, seria I, 1979, nr 65, s. 92). Zawierając umowę zakład korzysta ze zdolności kontraktowej gminy, sam takiej zdolności jednak nie posiada. Kierownik zakładu zawierając umowę nie reprezentuje zatem kierowanego przez siebie zakładu (niebędącego odrębnym podmiotem prawa), lecz macierzystą jednostkę samorządu terytorialnego, o ile otrzymał od niej stosowne umocowanie (pełnomocnictwo). Potwierdzeniem tego, że umowy zawierane przez zakład powodują de facto zawiązanie stosunku prawnego pomiędzy gminą a podmiotem trzecim, jest reguła zgodnie z którą gmina ponosi odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte przez gminne jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi (Uchwała RIO w Katowicach z dnia 18 października 2005 r., Nr 115/XXVII/2005, SIP LEX nr 174934).

W związku z tym, że zakład budżetowy działa w ramach osobowości gminy, a kierownik zakładu składa oświadczenia w imieniu gminy, nie zaś zakładu, którym kieruje, treść art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może skutkować przyjęciem tezy o dopuszczalności zawierania umów najmu, dzierżawy czy użyczenia pomiędzy gminą a jej samorządowym zakładem budżetowym. Zgodnie z kodeksem cywilnymi do zawarcia umowy potrzebne jest bowiem oświadczenie woli co najmniej dwóch podmiotów prawa. W ramach umowy na linii zakład-gmina macierzysta mielibyśmy do czynienia co prawda z dwoma oświadczeniami woli jednak li tylko jednego podmiotu (gminy).

Umowa o udostępnieniu nieruchomości zawarta pomiędzy zakładem budżetowym a jego gminą jest w konsekwencji umową zawartą przez gminę z „samą sobą”. Zawarcie umowy przez gminę X z gminą X reprezentowaną przez zakład budżetowy gminy X de facto oznacza zawarcie umowy przez jeden podmiot - gminę X - występujący po dwóch stronach stosunku prawnego. Gmina zawierając umowę najmu z zakładem staje się jednocześnie wynajmującym i najemcą, umowę dzierżawy - wydzierżawiającym i dzierżawcą, umowę użyczenia - użyczającym i biorącym w użyczenie, a zatem jeden podmiot zezwala sam sobie na używanie rzeczy stając się jednocześnie uprawnionym i zobowiązanym z tej samej umowy (Por. W. Z. Byczkowski, Prawne uwarunkowania przekształcenia komunalnego zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego, pkt 6.A., s. 9.). Zawarcie takiej umowy prowadziłoby do konfuzji tj. sytuacji połączenia prawa i obowiązku w jednej osobie skutkującego ex lege wygaśnięciem stosunku prawnego. Umowa zawarta z samym sobą uległaby zatem automatycznemu ustaniu z chwilą jej zawarcia. W konsekwencji uznać trzeba, że zakład budżetowy nie może uzyskać tytułu prawnego do nieruchomości gminy macierzystej w drodze umownej.

Ratio art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Zasada racjonalności prawodawcy przeciwstawia się uznaniu funkcjonowania w systemie prawa sprzecznych norm prawnych, a także uznaniu zbędności którejś z norm systemu. Stąd też rodzi się pytanie o cel i sens analizowanego art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z wyłączeniem dopuszczalności zawierania umów na linii gmina-własny zakład budżetowy, przewidzianą w art. 18 możliwość ustanowienia na rzecz samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej najmu, dzierżawy lub użyczenia należy odnieść wyłącznie do nieruchomości stanowiących własność innych podmiotów niż podmiot w ramach którego osobowości prawnej działa zakład (M. Wolanin, Gospodarka nieruchomościami województwa, Nieruchomości 2000, nr 8). Innymi słowy, przepis ten dotyczy możliwości zawierania ww. umów przez takie jednostki, w tym zakłady, z innymi gminami (niż gmina macierzysta), innymi podmiotami publicznymi, jak również podmiotami prywatnymi – np. umowy pomiędzy gminą X a zakładem budżetowym gminy Y. W żadnym wypadku jednak przepisu art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można traktować jako wyłomu od cywilistycznej konstrukcji zdolności kontraktowej.

Pytanie o konsekwencje wadliwie zawartej umowy

W związku z tym, iż w praktyce samorządowej można spotkać gro umów zawartych pomiędzy zakładami budżetowymi a ich gminami macierzystymi rodzi się pytanie o konsekwencje prawne wadliwego udostępnienia nieruchomości. Analiza poglądów doktryny i judykatury nie pozwala na wyróżnienie jednoznacznego stanowiska w kwestii oceny ważności i skuteczności umów zawieranych z samym sobą. Umowę zawartą w warunkach braku wymiany oświadczeń woli można z teoretycznego punktu widzenia kwalifikować albo jako czynność nieważną, albo czynność nieistniejącą, albo po prostu jako zachowanie niewywołujące żadnych skutków prawnych. Zakwalifikowanie „umowy z samym sobą” do każdej z wymienionych kategorii niesie za sobą dalekosiężne skutki - każda bowiem z wymienionych kwalifikacja podważa istnienie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością z mocą wsteczną, co może rzutować np. na ocenę ważności wydanych dla zakładu decyzji administracyjnych.

Podsumowanie

Przekazanie nieruchomości w trwały zarząd bywa z punktu widzenia gminy często niewygodne ze względu na niską elastyczność tej instytucji - ustawa o gospodarce nieruchomościami silnie ogranicza swobodę kształtowania stosunku prawnego trwałego zarządu zawiązywanego na linii gmina – jej jednostka organizacyjna, wymagając m.in. obligatoryjnej odpłatności za ustanowiony zarząd. Niemniej jednak, trwały zarząd jest obecnie jedyną prawną formą przekazywania władztwa nad nieruchomościami gminnym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w tym zakładom budżetowym.

Przepisy prawa nie pozwalają na zawieranie umów dzierżawy, najmu czy użyczenia z własnymi jednostkami organizacyjnymi. Wadliwe uregulowanie relacji prawnoterenowych może pociągać za sobą dalekosiężne skutki. Chcąc zatem czy nie chcąc, gminy decydując się na prowadzenie gospodarki komunalnej w formie zakładów budżetowych winny pomyśleć o prawidłowym ich umocowaniu do dysponowania nieruchomościami samorządowymi, tj. ustanowieniu na ich rzecz trwałego zarządu, dla uniknięcia negatywnych konsekwencji wadliwych przesunięć majątkowych w przyszłości.