W ocenie Ministerstwa Środowiska istnieje możliwość finansowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi z innych źródeł aniżeli opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Dyskusyjna interpretacja Ministerstwa Środowiska

Jeden z parlamentarzystów wystąpił do Ministra Środowiska z interpelacją poselską (nr 32719) prosząc o wyjaśnienie, w jaki sposób powinny postąpić organy gminy, w sytuacji, w której w wyniku zwiększenia częstotliwości odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości koszty funkcjonowania gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi przewyższyły wpływy pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W odpowiedzi na powyższą interpelację Ministerstwo Środowiska wskazało na następujące możliwości działania w opisanym w interpelacji stanie faktycznym:

a) podwyższenie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

b) dofinansowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi z innych źródeł pochodzących z     budżetu gminy;

c) określenie limitu odbieranych w ramach opłaty odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych itp. i obciążenie dodatkową opłatą tych odpadów przyjmowanych ponad określony limit, co może wpłynąć na zbilansowanie kosztów systemu;

d) podjęcie współpracy z organizacjami odzysku odpadów opakowaniowych, zużytych baterii i akumulatorów lub zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, które w imieniu podmiotów wprowadzających produkty na rynek realizują ustawowe obowiązki w zakresie zbierania i recyklingu określonych odpadów. Współpraca z gminą może pozwolić na pozyskanie przez nich odpadów koniecznych do osiągnięcia ustawowych poziomów w zamian za dofinansowanie gminnego systemu odbierania i zbierania odpadów komunalnych;

e) sprzedaż surowców wtórnych pochodzących z odpadów komunalnych, co powinno przynieść dochód gminie, który obniży koszty systemu.

Czy Ministerstwo ma rację?

W obecnie obowiązującym stanie prawnym z art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, iż rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1. liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2. ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, na które składają się:

a. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:

• odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych - w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób;
• tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
• obsługi administracyjnej tego systemu;
• edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.

b. koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

c. koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

     4.   przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w       szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Z powyższej regulacji wynika, iż ustawodawca upoważniając radę gminy do określenia wysokości stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi  nie pozostawił jej pełnej swobody w tym zakresie, lecz zobowiązał do dokonania kalkulacji obejmującej ww. elementy, na podstawie której wyliczone mają zostać stawki opłat „za śmieci”.

Powyższa teza znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, iż „rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy”. (por. nieprawomocny wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 listopada 2013 roku, sygn. I SA/Bk 127/13, szerzej: M. Kiełbus, Sądy administracyjne mogą kontrolować wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi).

Zgodne z powyższą interpretacją jest pierwsze z rozwiązań rekomendowanych przez Ministerstwo Środowiska w cytowanej powyżej odpowiedzi na interpelację. W sytuacji, w której wpływy z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie pozwalają na sfinansowanie ustawowo określonych kosztów rada gminy zobowiązana jest do zmiany wysokości stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o ile nie jest możliwym ograniczenie kosztów (np. poprzez zmniejszenie – w granicach określonych przez prawo – częstotliwości odbioru wybranych lub wszystkich frakcji odpadów komunalnych, zmniejszenie kosztów działalności edukacyjno-informacyjnej, ograniczenie ilości PSZOKów czy zakresu ich działalności).

Podobne stanowisko zajęła Najwyższa Izba Kontroli w opublikowanym niedawno raporcie dotyczącym wdrożenia w gminach nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi (por. M. Kiełbus, Rocznica „rewolucji śmieciowej” z perspektywy NIK). NIK wskazała w nim, iż „zgodnie z obowiązującymi przepisami system gospodarowania odpadami komunalnymi powinien funkcjonować na zasadzie „samofinansowania”, tzn. jego koszty należy pokryć ze środków uzyskanych przez gminę z opłat od właścicieli nieruchomości, na których powstają odpady”. Zdaniem NIK „Przypadki systematycznego osiągania nadwyżki dochodów nad kosztami funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, mogą oznaczać ustalenie stawek opłat na niezasadnie wysokim poziomie i konieczność rozważenia ich obniżenia. Sytuacja odwrotna natomiast powinna skłaniać w pierwszej kolejności do analiz zasadności wielkości poszczególnych składników ponoszonych kosztów oraz skuteczności egzekwowania dochodów, a dopiero w ostateczności do zwiększania stawek opłat”.

Podobne stanowisko zajęła Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych w stanowisku z dnia 10 czerwca 2014 roku wskazując, iż „gmina na etapie planowania powinna zabezpieczyć źródła sfinansowania (dochody z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi) wydatków związanych z funkcjonowaniem systemu odbioru i zagospodarowania odpadów”. Jednocześnie zdaniem KR RIO w sytuacji, gdy ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na zbyt niskim poziomie spowoduje „trwałą nierównowagę” wójt zobowiązany jest „przeprowadzić kalkulację kosztów jednostkowych i zaproponować radzie uchwalenie zmienionej stawki na poziomie zapewniającym zrównoważenie dochodów z wydatkami”.

W świetle powyższych uwag poważne wątpliwości budzić może drugie ze wskazanych przez Ministerstwo Środowiska rozwiązań – finansowanie kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi z innych środków budżetowych gminy niepochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przyjęcie takiego rozwiązania mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić do ustalenia przez radę gminy stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości symbolicznej złotówki, co nijak miałoby się do rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu. Nie można w żadnym wypadku w takiej sytuacji przyjąć, iż rada gminy podejmując tego typu uchwałę „brała pod uwagę” elementy określone przez ustawodawcę. Zaproponowane rozwiązanie pozostaje zatem w sprzeczności z obowiązującymi przepisami i jako takie nie może być zaakceptowane. Należy przy tym wyraźnie odróżnić sytuację chwilowego braku „bilansowania” się systemu gospodarki odpadami komunalnymi – który ma charakter dynamiczny (zmienny) w poszczególnych miesiącach – od braku „bilansowania” się o charakterze stałym, które skutkować powinni określonymi działaniami ze strony organów gminy.

Z aprobatą należy przyjąć trzecią propozycję rozwiązań wskazaną przez Ministerstwo Środowiska – wprowadzenie limitacji ilości odbioru określonych frakcji odpadów komunalnych. Po wejściu w życie ostatniej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kwestia limitacji ilości odpadów przestała mieć charakter sporny (odnośnie wcześniejszego stanu prawnego por. M. Kiełbus, Co w zamian za opłatę śmieciową - kontrowersyjne orzeczenia WSA). Rada gminy może ograniczyć koszty funkcjonowania systemu poprzez ograniczenie ilości przyjmowanych do niego odpadów. Pozostałe odpady będą odbierane i zagospodarowywane w zamian za dodatkową opłatę cywilnoprawną, co będzie „neutralne” dla systemu „podstawowego”.

Dwa pozostałe rozwiązania zaproponowane przez Ministerstwo Środowiska wymagają dodatkowego komentarza. Możliwość ich wdrożenia uzależniona jest bowiem w pierwszej kolejności od zakresu przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Gmina organizując przetarg „kompleksowy” może postanowić, iż wybrany operator w całości odpowiedzialny jest za zagospodarowanie odebranych odpadów komunalnych, w tym odpadów surowcowych i zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. W takim przypadku ewentualne zyski związane z zagospodarowaniem tych odpadów przypadną operatorowi, co winno być przez niego brane pod uwagę przy kalkulacji oferty przedstawionej w przetargu. Pozbawienie operatorów powyższych korzyści oznaczać będzie w konsekwencji wyższe koszty świadczonej przez nich usługi. Decydując się na tego typu rozwiązanie gmina musi rozważyć czy korzyści wynikające z samodzielnego gospodarowania odpadami surowcowymi przewyższą związane z tym koszty i trudności logistyczno-organizacyjne (np. wstępna selekcja, czyszczenie itp.).

Podsumowanie

Stanowisko Ministerstwa Środowiska dotyczące możliwości finansowania kosztów funkcjonowania gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnym ze środków budżetowych niepochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi uznać należy za błędne. Co więcej stwarza ono ryzyko, iż na jego podstawie w przyszłości kolejne rady gmin zmierzać będą do ustalania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości nie pozwalającej na „bilansowanie” się systemu. W pozostałym zakresie należy przychylić się do stanowiska Ministerstwa Środowiska mając jednakże świadomość uwag zasygnalizowanych w niniejszym artykule.

Stanowisko zajęte przez Ministerstwo Środowiska kolejny raz skłania do podjęcia szerokiej dyskusji na temat zmiany zasad kalkulacji stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Już kilkukrotnie w dyskusji na ten temat podnoszony był postulat stworzenia swoistego „wniosku taryfowego” nawiązującego do rozwiązań funkcjonujących w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wniosek taki mógłby pozwolić na bardziej szczegółową i rzetelną ocenę sposobu ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie należy przypomnieć, iż w toku prac legislacyjnych nad ostatnią nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Ministerstwo Środowiska zobowiązało się do przedstawienia propozycji minimalnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi poniżej których nie mogłaby zejść żadna z rad gmin. Dopuszczając możliwość finansowania kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi z „ogólnego” budżetu gminy konieczność określenia tego typu stawek staje się jeszcze bardziej zasadna.