Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

23.02.2015

Czy sądy administracyjne zastąpią organy samorządu terytorialnego?

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Sejm uchwalił nowelizację ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidującą m.in. możliwość wydawania przez sądy administracyjne w niektórych kategoriach spraw rozstrzygnięć merytorycznych.

Propozycja zmian kompetencji sądów administracyjnych

Na posiedzeniu w dniu 20 lutego 2015 roku Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 3074). Projekt stanowiący podstawę jej procedowania został skierowany do Sejmu w lipcu 2013 roku przez Prezydenta RP (druk sejmowy nr 1633). W projekcie tym pośród szeregu zmian zaproponowano m.in. dodanie do ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne nowego artykułu 145a, przewidującego możliwość wydawania przez sądy administracyjne w niektórych kategoriach spraw rozstrzygnięć merytorycznych.

Ostatecznie w uchwalonej przez Sejm ustawie zaproponowano, aby w przypadkach uwzględnienia przez Sąd skargi na decyzję lub postanowienie, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenia nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, (jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach), jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązywał organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że  rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.

O wydaniu decyzji lub postanowienia, o których mowa powyżej, właściwy organ będzie zawiadamiał sąd w terminie siedmiu dni od dnia ich wydania. W przypadku niezawiadomienia sądu, będzie on mógł orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości, do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie w tym przedmiocie będzie mogło być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Szczególnie istotna zmiana została zaproponowana w art. 145a § 3, który stanowić ma, iż w przypadku niewydania decyzji lub postanowienia, o których mowa powyżej, w określonym przez sąd terminie, strona będzie mogła wnieść skargę, żądając wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku. Sąd wyda orzeczenie w tym przedmiocie, jeżeli pozwalają na to okoliczności sprawy. W wyniku rozpoznania skargi sąd stwierdzi, czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i może ponadto z urzędu albo na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy powyższej kwoty.

Uzasadnienie proponowanych zmian

W uzasadnieniu prezydenckiego projektu ustawy wskazano, iż „Powierzenie sądom administracyjnym wypełniania funkcji merytorycznego orzekania w sferze wykonywania władzy publicznej w zaproponowanej w projekcie ustawy formie nie narusza zasady podziału i równoważenia władz publicznych, sprowadza się bowiem do rozstrzygania sporów o naruszenie lub o realizację praw podmiotowych jednostki. Sądy administracyjne wydając rozstrzygniecie w kontradyktoryjnym procesie nie będą zastępowały władzy wykonawczej w kształtowaniu i wykonywaniu polityki administracyjnej, lecz w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości będą pełniły rolę gwaranta ochrony i realizacji praw oraz wolności jednostki w obszarze wykonywania zadań administracji, zapewniając tym samym konstytucyjne prawo do rzeczywistego dochodzenia naruszonych praw na drodze sądowej. [wytł. M.K.]”. Jednocześnie w uzasadnieniu wskazano, iż „wkroczenie przez sąd w takiej szczególnej formie w domenę uprawnień organu jest w proponowanym przypadku uzasadnione względami efektywności i sprawności postępowania (ekonomiki procesowej) i pozwala skarżącemu zdecydowanie szybciej uzyskać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy”.

Zdaniem projektodawców „Istotne jest również, że nowa regulacja zapobiega (…) przypadkom niewykonania wytycznych sądu. W praktyce zdarza się, że sprawa dwu lub trzykrotnie wraca do sądu, bo organ, bądź nie chce uznać wskazanego przez sąd kierunku wykładni przepisów prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia, bądź też nie przestrzega zaleconych przez sąd wymogów przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego w sprawie”.

Wątpliwości ekspertów

Uchwalona przez Sejm zmiana przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od początku budziła wątpliwości części ekspertów, czego przykładem mogą być ekspertyzy przygotowane na zlecenie Biura Analiz Sejmowych. W jednej z nich prof. Marek Chmaj wprost wskazał, iż w jego ocenie „art. 145a p.p.s.a. zawarty w projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: jest niezgodny z art. 184 Konstytucji zakreślającym ramy orzekania przez sądy administracyjne, zawężając je do kontroli działalności administracji publicznej oraz art. 10 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym trójpodział władzy w Rzeczypospolitej Polskiej [wytł. M.K]”. Jednocześnie ekspert wskazał, iż „proponowane rozwiązanie jest również sprzeczne z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nowelizacja p.p.s.a. w analizowanym zakresie wprowadzi niespójność systemową w sferze sądownictwa administracyjnego”. W uzasadnieniu powyższych tez prof. M. Chmaj stwierdził, iż „jakkolwiek, cel przyświecający ustawodawcy znajduje uzasadnienie w konieczności przyspieszenia procedury uzyskania rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych, zwłaszcza w przypadku przewlekłości działania organu administracji, to jednak środek do jego osiągnięcia nie jest akceptowalny z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych”. W szczególności jego zdaniem „osiągnięcie postawionego przez projektodawcę celu, w postaci zwiększenia efektywności i sprawności postępowania nie może jednak prowadzić do naruszenia Konstytucji i zagwarantowanych w niej fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa. Takie działanie ustawodawcy nie jest legitymowane przez Konstytucję.”. W ekspertyzie sporządzonej na zlecenie Biura Analiz Sejmowych wskazano także, iż „orzekanie merytoryczne w sprawie administracyjnej przez sądy administracyjne stanowczo wykracza poza pojęcie «kontroli» z art. 184 Konstytucji. Konieczność każdorazowego określenia przez sąd w wyroku sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, albo – w razie ponownego wniesienia skargi w tej samej sprawie, jeżeli organ nie wyda w terminie określonego rozstrzygnięcia – powierzenie możliwości orzeczenia w tym przedmiocie przez sąd administracyjny, przeniesie kompetencje organów administracji publicznej na sądy administracyjne. Powierzenie kompetencji organów administracji publicznej sądom administracyjnym będzie oznaczało przekazanie władzy sądowniczej kompetencji do realizacji polityki państwa, bez możliwości jakiejkolwiek ingerencji i nadzoru nad działalnością orzeczniczą sądów”.

Wątpliwości w przedmiotowym zakresie wyraził także prof. Bogumił Szmulik wskazując, iż nowe „uprawnienie sądu administracyjnego może zostać uznane za wykraczające poza konstytucyjne ramy wzorca określonego w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ingerować w wyrażoną w art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę podziału i równowagi władzy. Przyjęcie takiego rozwiązania prowadzi bowiem do sytuacji, w której sąd administracyjny, powołany do kontroli legalności działań administracji publicznej,  będzie kształtował prawa i obowiązki podmiotów indywidualnych, dublując tym samym uprawnienia organów administracji publicznej wykonujących władztwo publiczne”.

Odmienne stanowisko w przedmiotowej sprawie wyraził prof. Marek Szydło wskazując, iż „Konstytucja RP wcale nie zakazuje ustawodawcy wyposażania sądów administracyjnych w kompetencje do orzekania merytorycznego. Co więcej, można by wręcz twierdzić, że przydanie sądom administracyjnym kompetencji do znacznie szerszego niż obecnie orzekania reformatoryjnego o wiele lepiej realizowałoby określone normy konstytucyjne, w szczególności zaś te mówiące o prawie jednostek do sądu [wytł. M.K.]”. W jego ocenie „«kontrola» w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 184 zd. 1 Konstytucji ma znaczenie swoiste i zupełnie dobrze może mieścić w swojej treści także możliwość władczego wkraczania oraz korygowania zachowań podmiotu kontrolowanego. Użycie przez ustrojodawcę tego pojęcia wcale nie zamyka ustawodawcy zwykłemu drogi do przydawania sądom administracyjnym kompetencji do orzekania merytorycznego w miejsce (czy też zamiast) organu administracji, o ile tego rodzaju orzekanie sądowo administracyjne jest następstwem weryfikacji przez sąd administracyjny prawidłowości działania organu administracji i następuje w ramach sprawowania przez sąd wymiaru sprawiedliwości”. Autor ten wskazuje, iż „ustawodawca jest w pełni legitymowany do tego, by przydać sądom administracyjnym inne jeszcze kompetencje orzekające, wychodzące w omawianym zakresie poza samą tylko czystą kontrolę, zwłaszcza, jeżeli ustawodawca dojdzie do wniosku, że byłoby to merytorycznie uzasadnione z uwagi na konieczność pełniejszej realizacji określonych aksjologicznych wartości chronionych przez przepisy Konstytucji”. Wartością tą w ocenie prof. M. Szydło jest w szczególności prawo do sądu, gdyż „norma zawarta w art. 184 Konstytucji powinna być odczytywana w świetle (i przez pryzmat) prawa jednostek do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji”. Zdaniem cytowanego Autora dzięki przyjęciu proponowanych rozwiązań „jednostka oszczędza swój czas, uzyskuje od autorytetu sądowoadministracyjnego interesującą ją konkretyzację prawa materialnego i oddala od siebie ryzyko, że organ administracji, orzekając ponownie w jej sprawie, znowu wyda orzeczenie nieprawidłowe lub nie wyda go wcale. Wprowadzenie przez ustawodawcę zwykłego takiej właśnie możliwości orzekania przez sąd administracyjny w sposób merytoryczny stanowiłoby przejaw dalszego rozwijania oraz jeszcze pełniejszego gwarantowania przez ustawodawcę zwykłego konstytucyjnego prawa jednostek do sądu”.

Ponadto w ocenie prof. M. Szydło „przydanie sądom administracyjnym kompetencji do orzekania reformatoryjnego nie musi koniecznie pozostawać w konflikcie z konstytucyjną zasadą podziału władzy (art. 10 Konstytucji)”. Jego zdaniem „konstytucyjna zasada podziału władzy, tak jak jest ona interpretowana przez Trybunał Konstytucyjny, nie oznacza bynajmniej pełnej separacji poszczególnych władz od siebie oraz całkowitego i bezwzględnego zakazu nachodzenia tych władz na siebie i wzajemnego przejmowania, przynajmniej do pewnego stopnia, swoich kompetencji”.

Odnosząc się do zapisów nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prof. M. Szydło wskazał, iż „jakkolwiek projektowany art. 145a p.p.s.a. rzeczywiście przewiduje możliwość wydawania przez sąd administracyjny orzeczeń merytorycznych (tzn. w tym sensie merytorycznych, że rozstrzygających sprawę administracyjną co do jej istoty i nie polegających na samym jedynie uchyleniu decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji), to jednak przepis ten w niczym nie zmieni obowiązującej de lege lata reguły, zgodnie z którą sąd administracyjny kontroluje działalność administracji jedynie pod względem kryterium legalności, tj. zgodności z prawem. Na gruncie projektowanego art. 145a p.p.s.a. sąd administracyjny nadal zatem nie będzie mógł orzekać merytorycznie (reformatoryjnie) kierując się kryterium celowościowym (słusznościowym)”. Jednocześnie w jego ocenie „wydawanie przez sądy administracyjne orzeczeń merytorycznych (reformatoryjnych) będzie na gruncie projektowanego art. 145a p.p.s.a. wchodziło w grę w stosunkowo ograniczonej liczbie przypadków i wolno chyba wyrazić przypuszczenie, że w praktyce nie będzie to zbyt częste”.

Dalsze losy nowelizacji

Uchwalona przez Sejm nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostanie obecnie przekazana do Senatu, który będzie miał możliwość zaproponowania ewentualnych zmian w przedmiotowym zakresie. Rzetelne rozpatrzenie projektu powinno być jednak poprzedzone zleceniem dalszych ekspertyz i analiz obejmujących zarówno aspekty ustrojowe, jak i proceduralne.

Po zakończeniu prac parlamentarnych uchwalona ustawa trafi do podpisu Prezydenta RP. Mając na uwadze, iż to właśnie ten organ wystąpił w przedmiotowej sprawie z projektem zmian nie należy spodziewać się, aby przed podpisaniem ustawy zdecydował się na jej skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania nowych przepisów pod kątem ich zgodności z Konstytucją RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie mógłby rozwiać podnoszone wątpliwości.

Jeżeli na skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego nie zdecyduje się Prezydent RP należy przypuszczać, iż wcześniej czy później uczynią to inne podmioty wyposażone w stosowne uprawnienia.

Czas pokaże czy procedowane zmiany o charakterze systemowy okażą się zgodne z Konstytucją RP. Czym prędzej głos w tej sprawie zabierze Trybunał Konstytucyjny tym szybciej rozwiane zostanę ewentualne wątpliwości i dyskusje.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
TAGI:
Nowelizacja

Autor artykułu

Maciej Kiełbus

Partner, prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Więcej z Przepisów §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj