Usypywanie miejskich plaż jest działalnością mającą swoje odzwierciedlenie w sferze prawa. Na gruncie przepisów prawa zagospodarowania przestrzeni, działalność taka może wymagać spełnienia różnych formalności, np. uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest to jednak regułą.

Coraz częściej spotykanymi w miastach atrakcjami są miejskie plaże. W samym tylko Poznaniu, oprócz istniejącej wcześniej miejskiej plaży przy ul. Ewangelickiej, powstało w tym roku kilka nowych plaż. W Warszawie, w okresie letnim, jest ich kilkanaście.

Upowszechnienie się tego rodzaju praktyk czyni zasadnym zbadanie, czy działania takie wymagają spełnienia jakichś formalności, w szczególności w zakresie obowiązków przed organami administracji architektoniczno-budowlanej.

Usypanie plaży a prawo budowlane

W myśl rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542), plaża stanowi, podobnie jak urządzone parki, skwery, zieleńce, teren rekreacyjno-wypoczynkowy. Jest to rodzaj określenia użytku gruntowego (cechy gruntu). Plaża nie stanowi obiektu budowlanego, przez który na podstawie art. 3 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) [dalej: p.b.], należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wątpliwości mogą pojawić się przy ewentualnym kwalifikowaniu plaży jako budowli ziemnej, jednakże jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 lipca 2010 roku (II SA/Kr 583/10), nie może być uznane za budowlę ziemną, samo tylko rozplantowanie warstwy ziemi, zwłaszcza niepowodujące powstania widocznej budowli i niemające na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonania jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2011 roku (sygn. akt: VII SA/Wa 2390/10), budowle ziemne są wytworami ludzkiej działalności niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonanymi z ziemi lub podobnego materiału stanowiącymi całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji, nawet jeżeli nie posiadają dodatkowych instalacji czy urządzeń. Tak więc, za urządzenie plaży należy raczej pojmować ingerencję w sam grunt (zmianę cech podłoża), a nie wzniesienie na nim konstrukcji w postaci obiektu budowlanego.

Plaża a decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) [dalej: upzp], w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1. lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Na usypanie plaży nie będzie możliwe uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazuje orzecznictwo, jedną z cech charakteryzujących taką inwestycję jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782) [dalej: ugn] (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2010 roku, sygn. akt: II SA/Kr 910/10). Interpretując pojęcie celu publicznego na gruncie ugn oraz upzp, należy przyjąć, że mamy do czynienia z katalogiem "celów publicznych" o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że może celem publicznym być tylko cel expressis verbis wyrażony w art. 6 ugn. Charakter celu publicznego nie zależy od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od normatywnie przyznanej cechy publiczności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2009 roku, sygn. akt: II SA/Sz 798/09). Wśród celów publicznych wymienionych w katalogu zawartym w art. 6 ugn, brak jest nie tylko wprost wyrażonej plaży, ale i nawet innych podobnych celów, do których można by ją ewentualnie zakwalifikować. Powyższe znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych – zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 października 2012 roku (sygn. akt: II SA/Ol 489/12), stosownie do art. 6 ugn, zostały tam enumeratywnie wymienione cele publiczne, do których nie należą ogólnodostępne ciągi spacerowe, plaża ogólnodostępna z kąpieliskiem, czy też ciąg spacerowy z pomostem.

Sytuacje, w których konieczna jest decyzja o warunkach zabudowy

Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 upzp, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 upzp stosuje się odpowiednio. Jednakże, jak wskazuje art. 59 ust. 2 upzp, ww. przepis art. 59 ust. 1 upzp stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Stąd, możliwe są następujące sytuacje:

1. usypanie plaży stanowi tymczasową, jednorazową zmianę zagospodarowania terenu trwają do roku – w takim wypadku nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy,
2. usypanie plaży nie stanowi czynności, o której mowa wyżej, ale nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu – w takim wypadku również brak jest obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy,
3. usypanie plaży nie zachodzi w warunkach o których mowa wyżej (stanowi trwałą zmianę zagospodarowania terenu) – wtedy konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

Podsumowanie

W pełni popierać należy inicjatywę jednostek samorządu terytorialnego, które podejmują działania mające na celu zapewnienie ich mieszkańcom różnorodnych form rekreacji i wypoczynku. Podkreślenia wymaga, że usypanie plaży stanowi stosunkowo łatwą i tanią atrakcję, która zwłaszcza latem, ma szansę stanowić lokalne miejsce spotkań i relaksu.