W polskim porządku prawnym dostęp do pełnienia funkcji radnego oparty jest na zasadzie powszechności.

Radny nie jest samodzielnym organem administracji publicznej, lecz członkiem organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego – odpowiednio do szczebla: rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa. Radni podejmują najważniejsze decyzje w sprawach dotyczących danej gminy, powiatu, czy województwa decydując np. o budowie szkół, remontach ulic, funkcjonowaniu ośrodków zdrowia, wysokości opłat za komunikację publiczną. Skala obowiązków i odpowiedzialności nie przesądza o konieczności dysponowania przez kandydata na radnego określonymi kwalifikacjami. W polskim systemie wyborczym dostęp do pełnienia tej funkcji jest otwarty niemal dla każdego mieszkańca danej jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca przesądził, że radnym nie musi być profesjonalista biegły w danej dziedzinie spraw, lecz osoba bliska danej wspólnocie samorządowej, posiadająca poparcie jej członków.

Kwestię wyborów do rad samorządowych reguluje ustawa z dnia 5 stycznia 2011 roku - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112, z późn. zm.). Zgodnie z nią, radnym może zostać osoba, która łącznie spełnia następujące warunki:

1)      najpóźniej w dniu głosowania kończy lat 18;

2)      ma obywatelstwo polskie lub obywatelstwo Unii Europejskiej, nie mając jednocześnie polskiego;

3)      stale zamieszkuje na obszarze działania danej rady;

4)      jest wpisana do spisu wyborców;

5)      jest niekarana;

6)      ma pełnię praw publicznych i wyborczych oraz pełną zdolność do czynności prawnych.

Warunek wieku

Kandydatem na radnego może być osoba, która najpóźniej w dniu głosowania kończy lat 18. Ustanowiony przez ustawodawcę próg wieku umożliwia kandydowanie na radnego młodym ludziom zainteresowanych aktywnością polityczną w danej jednostce samorządowej. Wiek kandydata nie różnicuje w żaden sposób jego praw i obowiązków. Oznacza to, że takie same warunki kandydowania obowiązują 18-latka pierwszy raz kandydującego do rady, jak i np. 50-letniego kandydata ubiegającego się o mandat kolejnej kadencji. Odnotować należy, w szczególności, że przepisy nie przewidują żadnego parytetu wiekowego na listach kandydatów do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, które przyznawałaby określone przywileje dotychczas urzędującym radnym.

Warunek wymaganego wieku zostaje spełniony, jeżeli w dniu głosowania dana osoba kończy, a nie ukończyła 18 lat. Oznacza to, że osoba zgłaszająca swą kandydaturę nie musi mieć na ten dzień lat 18. Koniecznym jest natomiast, by na określony zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów dzień glosowania w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików samorządowych kończyła 18 rok życia.

W praktyce napotkać można wątpliwość, w zakresie tego, czy osoba pełnoletnia, która nie ukończyła i nie ukończy 18 lat na dzień głosowania może kandydować na radnego. A zatem, czy osoba, która uzyskała status pełnoletności wskutek zawarcia związku małżeńskiego korzysta z tych samych praw wyborczych, co inni pełnoletni członkowie danej wspólnoty samorządowej. Rozstrzygając ten problem należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Ustawodawca w kodeksie wyborczym nie powiązał prawa wybieralności z uzyskaniem pełnoletności, lecz z osiągnięciem 18 roku życia. Stąd też osoba uzyskująca pełnoletność przed ukończeniem 18 lat przez zawarcie związku małżeńskiego, nie może kandydować na radnego, jeżeli na dzień głosowania nie ukończy 18 roku życia.

Warunek obywatelstwa

Nie ulega wątpliwości, że na radnego może kandydować obywatel polski. Brak obywatelstwa polskiego nie wyłącza jednakże przynależności do wspólnoty samorządowej gminy, powiatu lub województwa, a tym samym prawa do decydowania w sprawach istotnych dla tej wspólnoty. Zgodnie z obowiązującymi w polskim systemie prawnym zasadami na radnego może, obok obywateli polskich, kandydować także obywatel Unii Europejskiej nieposiadający obywatelstwa polskiego[1]. Prawa wybieralności nie ma jednakże obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, pozbawiony prawa wybieralności w państwie członkowskim Unii Europejskiej, którego jest obywatelem.

Warto odnotować, że Trybunał Konstytucyjny, przy okazji orzekania o zgodności
z Konstytucją warunków członkostwa Polski w UE (wyrok z 11 maja 2005 roku, K 18/04), odpowiedział na wątpliwości konstytucyjne dotyczące dopuszczalności uczestniczenia przez obywateli UE nieposiadających obywatelstwa polskiego w wyborach lokalnych na terytorium Polski. Trybunał stwierdził, że „przyznanie czynnego i biernego prawa wyborczego
w wyborach lokalnych obywatelom UE nieposiadającym obywatelstwa polskiego, lecz mającym miejsce zamieszkania w Polsce nie zagraża Rzeczypospolitej jako dobru wspólnemu wszystkich obywateli polskich (art. 1 Konstytucji) i nie stwarza niebezpieczeństwa dla jej niepodległości”.

Kandydatem na radnego może być zatem obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej nieposiadający polskiego obywatelstwa. Nie jest przy tym istotne, czy obywatel Unii Europejskiej posiada polskie pochodzenie, włada językiem polskim, lub zna polską kulturę. Jak każdy kandydat na radnego musi jednakże spełniać dalsze kryteria kandydowania, w tym przede wszystkim zamieszkiwać na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, do której organu stanowiącego kandyduje.

Warunek domicylu

Zamieszkiwanie na obszarze gminy, powiatu i województwa to podstawowa przesłanka warunkująca udział w wyborach samorządowych. Niewątpliwie, wybory samorządowe powinny zmierzać do wyłonienia osób, które obejmując funkcję radnego będą w stanie zająć się sprawami lokalnymi i w sposób rzeczywisty reprezentować interesy swoich mieszkańców. W związku z tym ustawodawca zastrzegł, że każdy kandydat na radnego powinien legitymować się faktycznym związkiem z daną społecznością, który ma się przejawiać
w zamieszkiwaniu na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, do której organu stanowiącego kandyduje.

Wymóg miejsca zamieszkania w gminie, powiecie, lub województwie rodzi niekiedy wątpliwości wśród zainteresowanych kandydowaniem do władz samorządowych. Najczęściej stawianymi pytaniami, jakie wywołuje ten warunek są pytania:

- o konieczność zameldowania oraz

- o długość zamieszkiwania

na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego.

Wbrew często przewijającym się wypowiedziom w mediach, czy też na internetowych forach, nieprawdą jest, że o możliwości kandydowania w wyborach samorządowych przesądza fakt zameldowania na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca wymaga bowiem wyraźnie jedynie (lub aż) zamieszkiwania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, do której organu stanowiącego dana osoba kandyduje. Podkreślić trzeba, że z prawnego punktu widzenia, czym innym jest zameldowanie w danym miejscu, a czym innym zamieszkiwanie.

Miejsce zameldowania to administracyjnie stwierdzone miejsce pobytu stałego lub czasowego pod danym adresem. Miejsce zamieszkania to natomiast miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie za miejsce zamieszkania uznaje się centrum życiowej działalności człowieka tzn. miejsce, w którym ogniskują się wszelakie jego zawodowe, rodzinne i prywatne interesy. Można mieć inne miejsce zameldowania niż miejsce zamieszkania.

Dlatego też ustawodawca dla podkreślenia, iż kandydat na radnego musi rzeczywiście przebywać w danej gminie (powiecie czy województwie), a nie jedynie fikcyjnie być w niej zameldowany, wskazał na miejsce zamieszkania jako element decydujący o posiadaniu prawa wybieralności. Tym samym, np. jeżeli dana osoba jest zameldowana w gminie pod Warszawą, jednakże pracuje w Warszawie, w Warszawie toczy się jej życie towarzyskie i rodzinne, to osoba taka może kandydować na radnego w Warszawie, nie może natomiast w gminie pod Warszawą, w której jest zameldowana. Fakt zameldowania tworzy zatem jedynie domniemanie, że miejsce zameldowania jest tożsame z miejscem zamieszkania, jednak jest to domniemanie, które można obalić. Miejsce zamieszkania na potrzeby wyborów samorządowych ujawniane jest w rejestrze wyborców.

 Wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały w tej gminie oraz wyborcy nigdzie niezamieszkali przebywający stale na obszarze gminy wpisywani są do rejestru wyborców, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek. Od odmowy wpisu do rejestru wyborców przysługuje prawo wniesienia skargi do właściwego miejscowo sądu rejonowego.

Kolejnym ważnym problemem praktycznym jest długość zamieszkiwania na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, dla uzyskania prawa kandydowania. Obowiązujące przepisy nie zakreślają żadnego terminu, którego upływ jest konieczny do uzyskania statusu mieszkańca danej jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu czy województwa). Oznacza to, że nie trzeba udowadniać, ani też uprawdopodabniać, że w danej miejscowości zamieszkuje się 3 miesiące, czy też rok. Warto w tym kontekście odnotować, że w wyroku
z dnia 20 lutego 2006 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisów pozbawiających czynnego prawa wyborczego oraz biernego prawa wyborczego do rady gminy i na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obywateli polskich wpisanych do prowadzonego w gminie stałego rejestru wyborców w okresie krótszym niż 12 miesięcy przed dniem wyborów[2]. Dla uznania danej osoby za mieszkańca gminy nie ma zatem znaczenia czas zamieszkiwania w gminie, powiecie, czy województwie. Tym samym, by zadeklarować swoje zamieszkanie w danej miejscowości celem kandydowania w wyborach samorządowych nie trzeba składać wniosku o wpis do rejestru wyborców na rok, czy 6 miesięcy przed wyborami. Przepisy prawa wyborczego nie określają ostatecznego terminu, w którym wniosek powinien zostać złożony (np.: przed wyborami), gdyż rejestr wyborców jest stały, a nie prowadzony w związku z konkretnymi wyborami lub referendum. Jednakże termin wpisu powinien umożliwić kandydatowi przeprowadzenie wszelkich formalności związanych ze zgłoszeniem swojej kandydatury i wpisem na listę wyborczą.

Warunek wpisu do spisu wyborców

Każdy kandydat na radnego musi zostać wpisany do właściwego dla miejsca kandydowania stałego spisu wyborców. Spełnienie tego warunku jest niezbędne dla przeprowadzenia procedury zgłoszenia kandydata na radnego (o której szerzej będziemy pisać w dalszych publikacjach poświęconych wyborom samorządowym).

Warunek niekaralności

Kandydat na radnego musi być niekarany. Obecnie obowiązujące regulacje przewidują, że prawa wybieralności nie mają osoby:

1)      karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego;

2)      wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, z późn. zm.) tzn. wobec których wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające fakt, że złożone przez kandydata oświadczenie lustracyjne jest niezgodne z prawdą [3].

Aby stracić możliwość kandydowania w wyborach samorządowych, nie wystarczy popełnić jakiegokolwiek przestępstwa. Musi być to przestępstwo popełnione umyślnie. Kwalifikacja przestępstwa dokonywana jest w wyroku sądowym. Przestępstwo popełnione umyślne to przestępstwo popełnione z zamiarem jego popełnienia, tzn. gdy sprawca chce je popełnić albo – przewidując możliwość jego popełnienia – na to się godzi. Przestępstwo blokujące prawo kandydowania musi być nadto przestępstwem ściganym z oskarżenia publicznego. Przepisy kodeksu karnego nie zawierają definicji przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Przyjmuje się jednak, że są to takie czyny, do których organy ścigania (policja, prokuratura) zobowiązane są po uzyskaniu informacji o podejrzeniu popełnienia przestępstwa niezwłocznie podjąć działania mające na celu wykrycie sprawcy i zebranie dowodów jego winy. Są to zatem, poza nielicznymi wyjątkami, wszystkie przestępstwa określone kodeksem karnym.

Zakaz kandydowania osób karanych trwa aż do momentu zatarcia skazania, czyli uznania kary za niebyłą. Zatarcie skazania następuje z upływem 10 lat od odbycia lub odstąpienia od wymierzenia kary (w szczególnych wypadkach, na wniosek skazanego może nastąpić po upływie lat 5).

Warunek posiadania praw publicznych, praw wyborczych oraz pełnej zdolności do czynności prawnych

Zgodnie z Kodeksem wyborczym nie ma prawa wybieralności osoba:

1)      pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu;

2)      pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu;

3)      ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu.

Warto zauważyć, że w każdym z ww. przypadków decydujące znacznie ma funkcjonowanie w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia pozbawiającego określonych praw potencjalnego kandydata na radnego. Prawomocnym orzeczeniem jest orzeczenie, które ostatecznie kończy sprawę i od którego nieprzysługują zwykłe środki zaskarżenia.

Pozbawienie praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu zostało uregulowane w kodeksie karnym stanowiąc tzw. środek karny, który może zostać orzeczony przez sąd obok kary za popełnienie danego przestępstwa. Sąd może orzec pozbawienie praw publicznych w razie skazania na karę pozbawienia wolności na czas nie krótszy niż 3 lata za przestępstwo popełnione w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, o pozbawieniu praw publicznych orzeka się w latach, od roku do lat 10.

O pozbawieniu praw wyborczych orzeka natomiast Trybunał Stanu w razie popełnienia tzw. deliktu konstytucyjnego tj. za chociażby nieumyślne naruszenie Konstytucji lub ustawy
w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów oraz członków Rady Ministrów, Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem, Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. O pozbawieniu praw wyborczych orzeka się na czas od 2 do 10 lat.

Przesłanki i procedurę ubezwłasnowolnienia reguluje natomiast prawo cywilne. Prawo przewiduje dwa rodzaje ubezwłasnowolnienia: całkowite i częściowe. Ubezwłasnowolnienie częściowe można orzec z powodu choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych, w szczególności pijaństwa lub narkomanii, jeżeli stan danej osoby nie uzasadnia ubezwłasnowolnienia całkowitego, lecz potrzebna jest pomoc do prowadzenia jej spraw. Jeżeli dana osoba nie jest w stanie kierować swym postępowaniem, to ubezwłasnowolnienie częściowe może zostać zamienione na całkowite. Osoba pełnoletnia może zostać ubezwłasnowolniona tylko i wyłącznie orzeczeniem sądowym. Uprawnionymi do złożenia wniosku w tej sprawie są: małżonek, krewni w linii prostej oraz rodzeństwo, prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich. Ponieważ prawa wyborcze przysługują jedynie osobom posiadającym pełną zdolność do czynności prawnych, to stwierdzić należy, że pozbawione są ich osoby zarówno ubezwłasnowolnione całkowicie, jak i częściowo. Warto odnotować, że ubezwłasnowolnienie nie może być orzeczone jedynie w celu zabezpieczenia urzędów samorządowych przed pieniactwem potencjalnego kandydata na radnego[4].

Kandydowanie na radnego a zakazy łączenia funkcji radnego z innymi funkcjami publicznymi

W praktyce wśród osób zainteresowanych kandydowaniem do rad samorządowych pojawiają się często wątpliwości, czy pełniona przez nich funkcja, wykonywany zawód lub działalność, nie wyłączają ich prawa wybieralności do rady gminy, rady powiatu, czy sejmiku województwa. Podstawą tych wątpliwości jest obowiązywanie w polskim porządku prawnym szeregu przepisów zakazujących radnym łączenia określonych funkcji z wykonywaniem mandatu lub prowadzenia określonego rodzaju działalności. Na przykład, zgodnie z art. 24b ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy
w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy, zgodnie zaś z art. 24f tej ustawy radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat,
a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem
w prowadzeniu takiej działalności.

Zacytowane wyżej przykładowo przepisy oraz inne podobne nie zakazują ubiegania się
o mandat radnego, jednak zakazują jednoczesnego pełnienia pewnych funkcji. Oznacza to, że osoba pełniąca funkcję, której nie można łączyć z mandatem radnego, może kandydować na radnego, jednakże po jej wyborze musi podjąć określone działania, w innym przypadku, pomimo jej wybrania, albo przyjmuje się, że zrzekła się ona mandatu, albo też odpowiednia rada zobowiązana będzie do podjęcia uchwały o wygaśnięciu jej mandatu. Dla przykładu, przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radnego, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, osoba zatrudniona w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny.

Ograniczenia w kandydowaniu do więcej niż jednego organu samorządowego

Zgodnie z kodeksem wyborczym można kandydować tylko do jednego z organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (albo rady gminy, albo rady powiatu, albo sejmiku województwa). Ta sama osoba może kandydować tylko do jednej rady, w jednym okręgu wyborczym i tylko z jednej listy kandydatów. Terytorialna komisja wyborcza ma obowiązek skreślenia z zarejestrowanej listy kandydatów nazwiska kandydata, który został zgłoszony i zarejestrowany do więcej niż jednego organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego, w więcej niż jednym okręgu wyborczym lub na więcej niż jednej liście kandydatów. Kandydat pozostaje na tej liście, która została zgłoszona jako pierwsza,

a z pozostałych zarejestrowanych list jest skreślany. W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie istnieje natomiast zakaz jednoczesnego kandydowania na stanowisko wójta
i radnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy mamy do czynienia ze szczeblem gminy, powiatu czy województwa. Ta sama osoba może kandydować na wójta gminy X i radnego gminy X, jak również na wójta gminy X i radnego powiatu Y, czy sejmiku Z[5]. W wypadku uzyskania obu mandatów mandat radnego wygasa z mocy prawa.

Inne warunki…

Niewątpliwie, sprawowanie funkcji radnego nie jest drogą do zrobienia kariery zawodowej, lecz trudną i wymagającą zaangażowania osobistego służbą publiczną. Od kandydata na radnego wymagać winno się zatem określonych cech osobowościowych, takich jak odwaga, energia, bezstronność, fachowość, otwartość, wysoka kultura osobista, społecznikostwo...

Te i inne cechy radnego nie stanowią jednak prawnie zdefiniowanych warunków kandydowania do rady gminy, rady powiatu czy sejmiku województwa.

Prawo nie stawia przed kandydatami na radnych wysokich wymogów formalnych. W polskim systemie prawnym nie obowiązuje cenzus wykształcenia czy majątku, by zostać radnym. Kandydat na radnego nie musi przechodzić badań psychologicznych, czy też wykazywać nieskazitelności charakteru na podstawie wywiadu środowiskowego. Istniejące uregulowania prawne, wbrew niektórym politycznym stanowiskom, ocenić należy jednak pozytywnie. Powszechność wybieralności było zamierzeniem polskiego ustrojodawcy. Ostatecznie to bowiem mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego winni zadecydować, kto ma reprezentować ich interesy przez najbliższe 4 lata.