Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Sejmowa podkomisja nadzwyczajna do rozpatrzenia poselskich projektów ustaw zmieniających „ustawę śmieciową” przyjęła sprawozdanie ze swoich prac prezentując kolejną wersję nowelizacji.

Prace podkomisji nadzwyczajnej

Od ponad czterech miesięcy trwają w Sejmie prace nad dwoma poselskimi projektami ustaw mającymi wprowadzić najpilniejsze zmiany w ustawie z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pierwszy z projektów został wniesiony przez grupę posłów Platformy Obywatelskiej (druk sejmowy nr 2377), drugi zaś przez grupę posłów Sojuszu Lewicy Demokratycznej (druk sejmowy nr 2404). Do rozpatrzenia obu projektów została powołana nadzwyczajna podkomisja sejmowa, na czele której stanął poseł Tadeusz Arkit – jeden ze współtwórców ustawy z dnia 1 lipca 2011 roku, która zapoczątkowała tzw. „rewolucję śmieciową”.

W dniu 21 lipca 2014 roku podkomisja przyjęła sprawozdanie ze swoich dotychczasowych prac prezentując w nim kolejną wersję ustawy nowelizującej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podkomisja tworząc jeden projekt ustawy odrzuciła część propozycji zawartych w projektach poselskich, wprowadzając w ich miejsce własne propozycje rozwiązań. Sprawozdanie zostało opublikowane na stronach internetowych Sejmu w dniu 22 lipca 2014 roku. Następnego dnia (tj. 23 lipca 2014 roku) jego treść ma zostać przedstawiona połączonym sejmowym Komisjom Samorządu Terytorialnego i Polityki Rozwoju oraz Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Tak szybkie tempo prac nad nowymi regulacjami (zmienionymi lub dodanymi przez podkomisję) może budzić zaniepokojenie środowisk samorządowych, które nie miały dotychczas możliwości ustosunkowania się do nich. Jest to tym istotniejsze, iż niektóre spośród proponowanych zmian budzą uzasadnione wątpliwości

W artykule przedstawiono najważniejsze zmiany wprowadzone w sprawozdaniu podkomisji kierowanej przez posła Tadeusza Arkita, nie odnosząc się szczegółowo do propozycji nowelizacji, które w przyjętym sprawozdaniu zostały przyjęte niezmienionym kształcie względem projektów poselskich.

Budowanie RIPOKów

Podkomisja, nawiązując do projektu PO, zaproponowała rozwiązanie zgodnie z którym gminy zapewniają budowę, utrzymywanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, o ile obowiązek (sic!) budowy takich instalacji wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami komunalnymi [dalej: WPGO]. Przepis ten budzi wątpliwości, gdyż WPGO, jako dokument o charakterze strategicznym, niemający charakteru aktu prawa miejscowego, jest wiążący jedynie dla organów województwa przygotowujących i uchwalających uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. WPGO nie ma natomiast charakteru bezpośrednio wiążącego dla innych podmiotów, w szczególności dla gmin. W tym kontekście należy podkreślić, iż pierwotna redakcja proponowanych zmian, zawarta w projekcie PO, wskazująca na zapewnienie przez gminy budowy instalacji, jeżeli „wynika to” (sic!) z WPGO, zdaje się być trafniejsza (abstrahując od oceny samej trafności takiego rozwiązania).

Usztywnienie systemu PSZOK

Projekt nowelizacji przygotowany przez podkomisję sejmową, nawiązując do projektu PO, zmierza do usztywnienia reguł tworzenia przez gminy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych [dalej: PSZOK]. Posłowie proponują doprecyzowanie frakcji odpadów, które obligatoryjnie muszą być przyjmowane w PSZOKach, przy czym wątpliwości budzi czy rozbudowany katalog frakcji odbierany ma być w każdym PSZOKi. Innymi słowy pytanie dotyczy tego czy mogą funkcjonować PSZOKi, które odbierałyby węższy katalog frakcji odpadów i czy ich funkcjonowanie będzie mogło być finansowane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Projekt wprost wskazuje, iż „punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych utworzone przez gminę mają charakter stacjonarny”. Przepis ten jednoznacznie zmierza do wykluczenia mobilnych PSZOKów, które mają doniosłe znaczenie w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich, będąc doskonałym uzupełnieniem systemu odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio od właścicieli (przez wybranego w przetargu operatora) oraz PSZOKów stacjonarnych. Rozwiązania te z powodzeniem są stosowane także w dużych gminach miejskich. Jednocześnie, pomimo formułowanych w tym zakresie zastrzeżeń i wątpliwości, ustawodawca nie zdecydował się na doprecyzowanie czy na terenie danej gminy może funkcjonować wyłącznie jeden PSZOK czy też muszą działać co najmniej dwa takie punkty (na co wskazuje literalna wykładnia obecnych i projektowanych przepisów).

System selektywnej zbiórki odpadów komunalnych

Z satysfakcją należy odnotować odstąpienie przez posłów od pomysłu obligatoryjnego objęcia gminnym systemem gospodarki odpadami komunalnymi popiołów z palenisk domowych jako odrębnej frakcji odpadów zbieranych selektywnie na terenie gminy. Pozostałe uwagi dotyczące propozycji zmian w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, zgłaszane m.in. przez Związek Miast Polskich, nie zostały niestety uwzględnione. W szczególności w projekcie podkomisji, podobnie jak w projekcie PO, znajduje się delegacja do wydania przez ministra właściwego do spraw środowiska fakultatywnego rozporządzenia określającego dodatkowe frakcje odpadów komunalnych podlegających selektywnej zbiórce odpadów. Jego wydanie może znacząco skomplikować sytuację wielu gmin, które mając zawarte wieloletnie kontrakty na odbiór odpadów w pośpiechu będą musiały organizować odbiór i zagospodarowanie nowych frakcji. Bez wątpienia odbije się to na stronie kosztowej systemu, a w konsekwencji na wysokości opłat uiszczanych przez mieszkańców. Poszerzenie tego katalogu należeć będzie także do rady gminy, która będzie mogła to uczynić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach.

Rozporządzenie ministra środowiska będzie mogło także określać szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów wraz z określeniem kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony.

Zmianie uległy natomiast wytyczne, które minister winien brać pod uwagę wydając przedmiotowe rozporządzenie.

Nieruchomości niezamieszkałe

Nowym rozwiązaniem, nie przewidzianym w żadnym z dwóch projektów poselskich, jest możliwość postanowienia przez gminy o odbieraniu odpadów komunalnych od wybranych (niektórych) właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W szczególności rada gminy będzie mogła podjąć decyzję o odbiorze odpadów z nieruchomości, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. W obecnym stanie prawnym gmina decydując się na odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkałych musi objąć nowym systemem wszystkie tego typu nieruchomości, nie wprowadzając w tym zakresie żadnych wyjątków.

Zmiana miejsca zamieszkania

Posłowie PO zaproponowali w przedłożonym projekcie wprowadzenie nowego przepisu określającego sposób uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy w danym miesiącu dana osoba zmienia miejsce zamieszkania wyprowadzając się do innej gminy. Projektodawcy proponowali, aby w takiej sytuacji właściciel nieruchomości uiszczał opłatę proporcjonalnie na rzecz dwóch gmin (w której mieszkał pierwotnie, i do której się przeprowadził). Podkomisja dostrzegając potrzebę uregulowania tego typu sytuacji postanowiła jednak, iż właściciel nieruchomości zobowiązany będzie do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc, w którym się przeprowadził, na rzecz gminy w której dotychczas mieszkał, w nowej gminie zaś od kolejnego miesiąca.

Zmiana w zakresie hoteli

Nowością w sprawozdaniu podkomisji jest wprowadzenie szczególnego trybu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości niezamieszkałych, na których są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 196 i 822). W takiej sytuacji projektodawcy proponują, aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty zagospodarowania odpadami komunalnymi, przewidzianej dla nieruchomości zamieszkałych.

Deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi

Jedna z najważniejszych, a jednocześnie najbardziej dyskusyjnych zmian, dotyczy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkomisja zdecydowała się doprecyzować, iż deklaracja zawiera dwa elementy:

a) dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (np. ilość mieszkańców, ilość zużytej wody, powierzchnię lokalu mieszkalnego)

b) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Drugi z elementów, zgodnie z projektowanymi przepisami, obowiązywać ma za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania (np. uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji). Przepis ten zdaje się pomijać sytuacje zmiany deklaracji na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanowiących podstawę obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W przypadku zmiany uchwały dotyczącej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (projekt PO stanowił  w tym zakresie o „zmianie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi” co pod względem formalnym było rozwiązaniem trafniejszym) właściciel nieruchomości nie będzie zobowiązany do złożenia nowej deklaracji. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości będzie uiszczał opłatę w oparciu o dane zawarte w deklaracji oraz aktualnie obowiązującą stawkę opłaty. Także tytuły wykonawcze wystawiane będą w oparciu o dane zawarte w deklaracji i aktualną wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Proponowane rozwiązanie jest kolejną próbą zrealizowania postulatu środowisk samorządowych zmierzających do uniknięcia konieczności zmian deklaracji w następstwie zmiany wysokości stawek opłat.

Obecna propozycja, podobnie jak wcześniejsze, budzi uzasadnione wątpliwości i w przyszłości stanowić może źródło dodatkowych trudności po stronie organów gminy (związku międzygminnego) oraz organów egzekucyjnych (którymi w większości przypadków na nowo mają stać się naczelnicy urzędów skarbowych). W szczególności należy się liczyć z tym, iż do wielu właścicieli nieruchomości nie dotrze informacja o zmianie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskutek czego uiszczać będą oni opłaty w dotychczasowej wysokości. Podkreślić należy, iż proponowane rozwiązanie, które określić można mianem „domniemanej zmiany deklaracji”, nie znajduje odpowiednika w obecnie funkcjonującym systemie prawa podatkowego. Proponowane rozwiązania budzić mogą wątpliwości w kontekście uprawnień procesowych przysługujących właścicielom nieruchomości (podatnikom).

W projekcie doprecyzowano także dane, których gmina może żądać w deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wśród danych tych wskazano m.in. numer telefonu i adres e-mail, które w przypadku uwzględnienia ich we wzorze deklaracji będą miały charakter obligatoryjny dla właścicieli nieruchomości.

Nowością w sprawozdaniu podkomisji jest przepis dotyczący nieruchomości zabudowanych budynkiem lub budynkami wielorodzinnymi, w przypadku których osoba sprawująca zarząd nieruchomością wspólną lub zarząd spółdzielni będą mogli żądać od właścicieli lokali, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu lub osób faktycznie zamieszkujących lokal podania danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Jednocześnie z zadowoleniem należy przyjąć propozycję, aby kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie podlegała zaokrągleniu.

W przypadku złożenia korekty deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, projektodawcy proponują, aby nie stwierdzać nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona.

Decyzje o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi

Doprecyzowaniu ulec mają także przepisy dotyczące wydawania decyzji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Po pierwsze wydając tego typu decyzje organy gminy (związku międzygminnego) winny brać pod uwagę dostępne dane „właściwe dla wybranej przez radę gminy metody”. Po drugie podkomisja proponuje wprowadzenie przepisu jednoznacznie wskazującego, iż decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje do dnia złożenia deklaracji z powodu zmiany danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty lub wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo do dnia wydania nowej decyzji określającej wysokość opłaty z powodu zmiany danych lub wysokości stawki opłaty. Po trzecie znowelizowana ustawa wyraźnie rozstrzygać, iż kompetencje w zakresie wydawania decyzji administracyjnych przysługują także zarządowi związku międzygminnego.

Przeniesiona egzekucja

Podkomisja poparła zgłoszony w projekcie PO pomysł przywrócenia pierwotnego trybu egzekwowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, polegającego na przypisaniu kompetencji egzekucyjnych w tym zakresie (podobnie jak w przypadku innych opłat i podatków lokalnych) naczelnikowi urzędu skarbowego (z wyjątkiem największych gmin, których organy wykonawcze od lat posiadają kompetencje egzekucyjne). W konsekwencji kompetencje organu egzekucyjnego utracą organy większości gmin oraz związków międzygminnych realizujących zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi.

Nowością jest natomiast przepis przejściowy wskazujący, iż dotychczasowe organy egzekucyjne (wójtowie/burmistrzowie/prezydenci miast/zarządy związków międzygminnych) przekażą w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej akta spraw w toczących się postępowaniach egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organowi właściwemu w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Akta tych spraw zostaną przekazane na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego zawierającego wykaz przekazywanych spraw oraz wykaz przekazywanych dokumentów. Oznacza, to iż dalsze prowadzenie wszczętych postępowań przejmą naczelnicy urzędów skarbowych, organy gmin nie będą zatem zobowiązane do ich samodzielnego kończenia czy też umarzania.

Co w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi?

Kolejna grupa zmian dotyczy strony kosztowej systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Podkomisja wprowadziła w tym zakresie kilka autorskich rozwiązań nie wynikających z przedłożonych projektów poselskich. Posłowie proponują, aby z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi można było pokrywać koszty edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowanie z odpadami komunalnymi. Środki te będą mogły być także wydatkowane na pokrycie kosztów usuwania tzw. dzikich wysypisk. O ile pierwszą ze zmian należy ocenić w pełni pozytywnie (edukacja jest nierozerwalnym elementem systemu gospodarki odpadami komunalnymi), o tyle kwestia „dzikich wysypisk” budzi uzasadnione wątpliwości. Mając na uwadze założenia systemu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym zasadę samobilansowania się opłaty, należy liczyć się z pływem powyższej propozycji na wysokość opłat, które i tak jak wynika z doniesień medialnych ulegają stałemu wzrostowi (na skutek kolejnych przetargów).

Projektodawcy proponują doprecyzowanie przepisów dotyczących limitowania ilości odpadów odbieranych w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami poprzez dopuszczenie takiej możliwości w przypadku odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych.

Poważne wątpliwości budzą propozycje dotyczące określenia minimalnej częstotliwości odbioru odpadów komunalnych, które ograniczają samodzielność gmin w kształtowaniu systemu gospodarki odpadami komunalnymi, wpływając jednocześnie na koszty funkcjonowania systemu. Podkomisja proponuje, aby częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie mogła być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z zabudowy jednorodzinnej. W w przypadku gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne mogłaby być rzadsza.

Jednoznacznie krytycznie odnieść się należy do dalszych propozycji, autorstwa członków podkomisji nadzwyczajnej, dotyczących uchwały w sprawie szczegółowego zakresu usług świadczonych w zamian za uiszczaną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Projektodawcy proponują bowiem, aby projekt uchwały w tym zakresie podlegał opiniowaniu przez właścicieli nieruchomości objętych zorganizowanym przez gminę odbieraniem odpadów komunalnych, w szczególności w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych z terenów nieruchomości oraz rodzajów odbieranych z nich odpadów. O sposobie przeprowadzenia opiniowania postanawiać ma rada gminy w drodze uchwały, z tym iż opiniowanie nie może zakończyć się przed upływem dwóch tygodni od udostępnienia właścicielom nieruchomości projektu uchwały o zakresie usług. Po przeprowadzeniu opiniowania, o którym mowa powyżej, projekt uchwały podlega uzgodnieniu z  państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych. Proponowana zmiana nie tylko ogranicza samodzielność gmin i związków międzygminnych (brak uzgodnienia uniemożliwia podjęcie uchwały), ale także wprowadza kolejny tryb opiniowania projektu uchwały odrębny od ogólnie przyjętych zasad partycypacji społecznej. Podkreślić należy, iż także w obecnym stanie prawnym mieszkańcy danej gminy na zasadach ogólnych mogą uczestniczyć w lokalnej procedurze prawodawczej wykorzystując w tym zakresie szereg przewidzianych przez prawo środków.

Kolejną nowością ma być wprowadzenie do powyższej uchwały rady gminy  przepisów określających tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Także ta kwestia budzić może wątpliwości mając na względzie obowiązywanie obecnie przepisów Działu VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który reguluje tryb skargowo-wnioskowy, który może być stosowany także w zakresie systemu gospodarki odpadami komunalnymi.

Inne zmiany

Pozostałe zmiany dotyczące warunków wykonywania działalności w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych czy sprawozdawczości i analiz w znaczącej większości bazują na wcześniejszych propozycjach zawartych w projekcie PO. Nowością jest m.in. przepis określający, iż w celu weryfikacji danych zawartych w określonych w ustawie sprawozdaniach wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zobowiązać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych lub innego posiadacza odpadów do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Okresy przejściowe

Pozytywnie należy ocenić dostrzeżenie przez podkomisję potrzeby wprowadzenia do projektu ustawy nowelizującej przepisów przejściowych. Oprócz wskazanych powyżej rozwiązań przejściowych związanych z postępowaniami egzekucyjnymi projektodawcy proponują, aby dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4,  art. 6l, art. 6n, art. 6r ust. 3 i 4 obecnie obowiązującej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach  zachowały moc na okres na jaki zostały wydane jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Niestety propozycja w tym zakresie pomija fakt, iż wiele gmin niedawno zawarło lub zamierza zawrzeć w najbliższym czasie umowy na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, na kształt których bezpośrednio wpływają obowiązujące akty prawa miejscowego. Umowy takie mogą obowiązywać maksymalnie cztery lata. Tym samym wymuszenie zmian aktów prawa miejscowego w trakcie obowiązywania umów, może znacząco utrudnić ich wykonywanie generując po stronie gmin dalsze trudności natury faktycznej i prawnej.

Co dalej?

Sprawozdanie sejmowej podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia poselskich projektów ustaw: o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o zmianie ustawy o własności lokali (druk nr 2377), oraz o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (druk nr 2404), stanowi jeden z kolejnych etapów toczącej się procedury prawodawczej. Droga do jej zakończenia jest jednak jeszcze dość odległa i należy liczyć się z kolejnymi propozycjami zmian. Nie sposób przy tym przewidzieć jaki kształt przybierze ostateczna wersja ustawy nowelizującej oraz kiedy zacznie obowiązywać wpływając na sytuację gmin i ich mieszkańców.

Na temat planowanej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pisaliśmy także w artykułach:

1. Kolejna nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach?”;
2. „Reformatorzy na start – kolejny projekt nowelizacji u.c.p.g.”;
3. „Propozycje zmian dotyczące PSZOKów”.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj