Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

W połowie czerwca Rada Ministrów oficjalnie przedstawiła stanowisko dotyczące najistotniejszych zagadnień zawartych w prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym…

Projekt prezydencki na sejmowej ścieżce

W dniu 30 sierpnia 2013 roku do Marszałek Sejmu wpłynął prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw, który otrzymał numer druku sejmowego 1699. Obszerna propozycja prezydencka licząca 94 artykuły (112 stron!!!), szeroko opisywana na łamach naszego Portalu, ma w zamyśle Autorów „stanowić odpowiedź na deficyt mechanizmów koordynacji i współdziałania”. Jednocześnie „celem przedłożonego projektu jest (…) również dokonanie zmian w obszarach szczególnie często wskazywanych jako bariery w rozwoju i funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego”.

Projekt prezydencki wywołał szereg wątpliwości, zarówno w środowiskach obywatelskich, jak i samorządowych. Świadczy o tym najlepiej przebieg wysłuchania publicznego przeprowadzonego w dniu 10 grudnia 2013 roku. Innym przykładem wątpliwości i obaw, jakie wywołał projekt ustawy, mogą być liczne stanowiska zajmowane chociażby przez regionalne organizacje samorządowe zrzeszone w Ogólnopolskim Porozumieniu Organizacji Samorządowych.

Po ponad 9 miesiącach od wniesienia projektu do Sejmu, stanowisko w jego sprawie zajęła Rada Ministrów. W przedłożonym dokumencie, datowanym na dzień 11 czerwca 2014 roku, przedstawiono uwagi i wątpliwości związane z wybranymi rozwiązaniami w projekcie prezydenckim. Stanowisko Rady Ministrów kończy się rekomendacją skierowania projektu do dalszych prac parlamentarnych pod warunkiem uwzględnienia uwag zgłaszanych w stanowisku Rządu. Jednocześnie strona rządowa wyraźnie akcentuje konieczność wnikliwego przeanalizowania projektu pod kątem skutków finansowych, jakie będą wynikać z proponowanych rozwiązań.

Jednocześnie Rada Ministrów podkreśliła, iż „bardzo szczegółowe rozwiązania ograniczać mogą samodzielność jednostek samorządu terytorialnego i uniemożliwiać dostosowywanie się odbiorców do zmieniających się okoliczności. Można się spodziewać, że zastosowane podejście będzie generowało konieczność wielokrotnej nowelizacji przepisów w przyszłości. To już nie samorząd będzie w tym zakresie decydentem, a ustawodawca”.

W niniejszym artykule przedstawione zostaną wybrane uwagi i zastrzeżenia zawarte w stanowisku Rady Ministrów, związane przede wszystkim z kwestiami ustrojowymi. Uwagi te w sposób jednoznaczny dowodzą jak skomplikowanej materii dotyczy projektowana ustawa.

Zespoły współpracy terytorialnej

Rada Ministrów, odnosząc się do propozycji związanych z zespołami współpracy terytorialnej słusznie wskazała, iż „obecnie obowiązujące przepisy prawa umożliwiają jednostkom samorządu terytorialnego podejmowanie współpracy, w tym wspólne wykonywanie zadań m.in. w formie związków, porozumień i stowarzyszeń”. Co więcej proponowana forma współpracy stanowi swoistą modyfikację instytucji związku jednostek samorządu terytorialnego regulowaną przepisami ustawy o samorządzie gminnym czy ustawy o samorządzie powiatowym. Podstawowa różnica sprowadza się do sztywnego określenia zakresu działania zespołu, w sytuacji gdy w przypadku związków to uczestniczące w nim jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie decydują o zakresie przekazanych na jego rzecz zadań oraz powiązanych z nimi praw i obowiązków. Ta różnica w ocenie Rządu może prowadzić „do wątpliwości co do zakresu zadań związków międzygminnych działających w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym”. Jednocześnie strona rządowa zwraca uwagę na propozycje dotyczące trybu wystąpienia jednostki z zespołu, które są bardziej rygorystyczny, niż w przypadku przystąpienia (do podjęcia uchwały w związku z przystąpieniem do zespołu wystarczy mniejsza liczba głosów, niż w przypadku wystąpienia z niego). W ocenie Rady Ministrów „może to prowadzić do sytuacji, gdy jednostka samorządu, wobec nieosiągnięcia wymaganego quorum będzie zmuszona do dalszego funkcjonowania w zespole”. W stanowisku rządowym wątpliwości budzą także przepisy dotyczące nadzoru nad działalnością zespołu.

Z uwagi na powyższe oraz szereg innych zastrzeżeń zawartych w stanowisku, Rada Ministrów wyraziła negatywne stanowisko wobec propozycji wprowadzenia możliwości tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego zespołów współpracy terytorialnej.

Konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie

Dokonując oceny propozycji zawartych w projekcie prezydenckim w zakresie konwentu delegatów samorządu lokalnego w województwie, Rada Ministrów pozytywnie odniosła się do inicjatywy mającej na celu wzmocnienie i usprawnienie współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. W stanowisku zwraca się jednakże uwagę, iż gminy wiejskie i miejsko-wiejskie będą w konwencie reprezentowane w odmienny sposób niż powiat. Jednocześnie w ocenie Rządu „wyjaśnienia wymaga, kto ma zapewnić obsługę konwentu w przypadku braku organizatora konwentu”. Wątpliwości budzi także forma nadawania i cofania statusu organizatora konwentu wojewódzkiego, którą zgodnie z projektem ma być rozporządzenie (akt o charakterze generalnym).

Spółki komunalne

W stanowisku Rady Ministrów negatywnie oceniono propozycje dotyczące zmian w zakresie możliwości tworzenia spółek przez jednostki samorządu terytorialnego.

Rada Ministrów wyraża negatywne stanowisko wobec przedstawionych propozycji. Należy zauważyć, że zakres podejmowania działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego jest zróżnicowany dla poszczególnych szczebli. W ocenie Rządu „wprowadzenie jednakowych zasad podejmowania działalności gospodarczej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego nie znajduje uzasadnienia w strukturze zadań publicznych realizowanych przez poszczególne szczeble jednostek samorządu terytorialnego. Należy mieć przy tym na uwadze, że samorząd terytorialny winien koncentrować swą aktywność na wykonywaniu zadań publicznych, a nie przedsięwzięć o stricte komercyjnym charakterze”. Jednocześnie w ocenie strony rządowej „proponowane regulacje będą miały wpływ na poziom długu i deficytu sektora finansów publicznych”, rodząc nadto „ryzyko wystąpienia niezgodnej ze wspólnym rynkiem pomocy państwa”.

Starosta zamiast zarządu

Rada Ministrów uznała, iż „dalszych analiz wymagają (…) zmiany w zakresie wprowadzenia jednoosobowego organu wykonawczego w powiecie”. W stanowisku wskazuje się przy tym, iż „w trakcie dalszych prac należałoby spróbować zdefiniować wymierne korzyści, które miałyby uzasadniać tak daleko idącą zmianę ustrojową na szczeblu powiatowym”.

Referenda lokalne

Rada Ministrów w swoim stanowisku dostrzegła zagrożenia dotyczące zniesienia progów frekwencyjnych w referendach tematycznych, które od dłuższego czasu wskazywane były przez środowiska samorządowe. Słusznie w tym zakresie wskazano, iż „proponowane rozwiązanie może doprowadzić do sytuacji, gdy o wyniku rozstrzygnięcia referendalnego, odnoszącego skutki dla ogółu mieszkańców, decydować będzie nieznaczna grupa społeczności”. W ocenie Rządu z regulacji zawartych w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego wynika, iż „podstawową formą zarządzania sprawami publicznymi jest działalność organów jednostki samorządu terytorialnego wybranych przez społeczność lokalną. Nie można zatem sprowadzać podejmowania rozstrzygnięć za pośrednictwem organów jako formy działania jedynie w zakresie mniej istotnych spraw. Tak przyjęte założenie może doprowadzić do zaburzenia proporcji w funkcjonowaniu jednostki samorządu terytorialnego. Zasadnym pozostaje zachowanie stosownych proporcji pomiędzy określonymi przepisami prawa wymogami legitymizacji organu jednostki samorządu terytorialnego, a warunkami kształtującymi ważność referendum, poprzez ustalenie odpowiedniego kryterium ważności”.

Jednocześnie Rada Ministrów wskazała, iż „należy się (…) zastanowić, czy podwyższenie kryterium ważności referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego zaproponowano na odpowiednim poziomie. Zasadnym byłoby bowiem zachowanie właściwych proporcji pomiędzy stabilizacją działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, a możliwością wpływania mieszkańców na to kto w ich imieniu sprawuje władzę”.

Nadzór nad działalnością JST

Wątpliwości Rady Ministrów budzi także zmiana przepisów dotyczących nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Projekt prezydencki w ocenie Rządy „odchodzi od utrwalonych w praktyce stosowania dotychczasowych rozwiązań prawnych oraz od linii orzeczniczej w zakresie kryterium stwierdzania nieważności uchwał i zarządzeń (na gruncie obecnych rozwiązań organ nadzoru bada je pod kątem sprzeczności z prawem, projekt natomiast posługuje się kategorią „istotnego i nieistotnego naruszenia prawa”). Takie rozwiązanie odchodzi od utrwalonych wzorców i w efekcie wywoływać będzie problemy interpretacyjne”.

Akty prawa miejscowego

W stanowisku Rządu wyrażono także wątpliwości związane z prezydenckimi propozycjami dotyczącymi stanowienia aktów prawa miejscowego. Strona rządowa, odnosząc się do pomysłu obligatoryjnego wskazywania przez ustawodawcę, kiedy dany przepis ustawy stanowi podstawę do wydania aktu prawa miejscowego wskazuje, iż „projektodawca nie rozstrzyga, co z dotychczas funkcjonującymi podstawami prawnymi i aktami dotychczas podjętymi w oparciu o podstawę niezawierającą takiego doprecyzowania. Wprowadzając taki obowiązek, należałoby zatem dokonać przeglądu całego obowiązującego prawodawstwa i rozstrzygnąć (przepis po przepisie) w istniejących upoważnieniach, czy wydane na ich podstawie uchwały są aktami prawa miejscowego i od kiedy”.

Na tle powyższych konkretnych zastrzeżeń dość enigmatycznie brzmią uwagi dotyczące proponowanych zmian w zakresie podstaw stanowienia przepisów porządkowych przez organy gminy i powiatu. Rada Ministrów wskazuje bowiem, iż „stanowienie przepisów porządkowych ogranicza prawa obywatelskie (poprzez stosowanie zakazów i sankcji), a tradycyjnie przyjmuje się, że prawa i wolności obywateli mogą być ograniczane w imię istotnych w demokratycznym państwie wartości takich jak ochrona zdrowia, życia obywateli,  albo porządek i bezpieczeństwo publiczne (vide art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)”.

JST jako strona postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych

Kolejne zastrzeżenia, i to o charakterze „zasadniczym” wyrażone w stanowisku z dnia 11 czerwca 2014 roku dotyczą propozycji przyznania jednostce samorządu terytorialnego przymiotu strony w sprawach, w których orzekał organ tej jednostki. Zdaniem Rady Ministrów „powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego”. Ze stanowiska zdaje się wynikać, iż w ocenie Rządu za niepożądane uznać należy rozwiązania wskutek którego „wójt, który wydał decyzję będzie mógł zaskarżyć do WSA rozstrzygnięcie SKO w sprawie tej decyzji oraz rozstrzygać o stosowanych środkach dowodowych”.

Skwitowanie a absolutorium

Strona rządowa nie neguje propozycji związanych ze zmianą charakteru absolutorium i wprowadzeniem dodatkowej instytucji skwitowania. W jej ocenie „propozycje te wymagają doprecyzowania”. Zdaniem Rządu „trudno ocenić, jaka jest wzajemna relacja pomiędzy absolutorium, a skwitowaniem”. Jednocześnie „z projektu ustawy nie wynika, jakie konsekwencje dla organu wykonawczego będzie miało nieudzielanie mu absolutorium/skwitowania”.

Podsumowanie

Stanowisko Rządu do prezydenckiego projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw, odnosząc się wyłącznie do wybranych aspektów opiniowanej ustawy wskazuje jednoznacznie na skomplikowany charakter poruszanej materii. Jednocześnie wskazuje ono jak wiele pracy czeka parlamentarzystów zanim wypracują oni ostateczną wersję ustawy. Brak zdecydowanych działań w tym zakresie, pomimo upływu ponad 9 miesięcy od złożenia projektu, zdaje się wskazywać na brak determinacji we wprowadzeniu proponowanych zmian.

Czas pokaże czy parlamentarzyści, podobnie jak Prezydent RP, dostrzegają potrzebę zmian prawa samorządowego, czy też z zadowoleniem akceptują obecną sytuację.

O prezydenckim projekcie ustawy samorządowej pisaliśmy również w następujących artykułach:

1. artykuł z dnia 7 września 2013 r.: „Nowa jakość w gminie, czyli prezydencki projekt ustawy samorządowej już w Sejmie”,
2. artykuł z dnia 18 października 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Zmiana ważności referendum”,
3. artykuł z dnia 21 października 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Zaostrzenie procedury odwołania organu JST”,
4. artykuł z dnia 23 października 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Stowarzyszenia i komitety aktywności lokalnej”,
5. artykuł z dnia 30 października 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Zmiany w procedurze głosowania nad uchwałami JST”,
6. artykuł z dnia 31 października 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Referenda tematyczne (merytoryczne)”,
7. artykuł z dnia 8 listopada 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza”,
8. artykuł z dnia 13 listopada 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Pozycja JST w post. administracyjnym i sądowoadministracyjnym”,
9. artykuł z dnia 25 listopada 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: wysłuchanie publiczne”,
10. artykuł z dnia 26 listopada 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Powiatowe konferencje rozwoju gospodarczego”,
11. artykuł z dnia 28 listopada 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Zmiana granic JST”,
12. artykuł z dnia 2 grudnia 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: monokratyczny organ wykonawczy w powiatach”,
13. artykuł z dnia 3 grudnia 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Zmiany zasad uczestnictwa JST w spółkach”,
14. artykuł z dnia 9 grudnia 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Wzmocnienie zasady samodzielności decyzyjnej JST”,
15. artykuł z dnia 12 grudnia 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”,
16. artykuł z dnia 13 grudnia 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie”,
17. artykuł z dnia 19 grudnia 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Zespoły współpracy terytorialnej”,
18. artykuł z dnia 30 grudnia 2013 r.: „PROJEKT PREZYDENCKI: Udzielanie absolutorium organom wykonawczym JST”.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj