Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 25 listopada 2013 r. (II OPS 1/13) w składzie siedmiu sędziów rozstrzygnął istotne zagadnienie prawne.

Przedstawione Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. IV SA/Wa 473/11.

Decyzją z dnia 14 stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Świlcza o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 listopada 2010 r. o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy II-III, położonych na terenie gminy Świlcza.

Postępowanie przed WSA w Warszawie

Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy Świlcza. Po rozpoznaniu skargi skargi WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. uchylił decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 stycznia 2011 r. oraz z dnia 23 listopada 2010

Sad uzasadnił swoje rozstrzygnięcie stwierdzeniem naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 61 § 4 w związku z art. 28 k.p.a., ze względu na brak ustalenia wszystkich stron postępowania (właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem), a w konsekwencji niezawiadomienie ich o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, udzielana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) [dalej: u.o.g.], następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem WSA, stronami postępowania, poza wnioskodawcą, są również właściciele nieruchomości objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wiąże się bowiem z wykonywaniem własności nieruchomości i może ja ograniczyc. Pominięcie w postępowaniu właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest naruszeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącym podstawę uchylenia decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Postępowanie przed NSA – skarga kasacyjna i zaistnienie zagadnienia prawnego

Przytoczony wyżej pogląd Sądu instancji wzbdzil wątpliwośi NSA w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od w/w wyroku. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2057/11 NSA, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów następujące zagadnienie prawne:

"Czy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), jest stroną w tym postępowaniu?"

W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) [dalej: u.p.z.p.], przy czym zmiana ta jest uzależniona od wcześniejszej zgody właściwego organu na dokonanie zmiany przeznaczenia. U.o.g. nie reguluje kwestii formy prawnej, w jakiej następuje wyrażenie zgody przez właściwy organ, ani nie określa, kto jest stroną takiego postępowania, wskazując jedynie, że z wnioskiem o udzielenie zgody występuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).      

NSA podkreślił, że na gruncie u.o.g. ukształtował się w orzecznictwie sądowym[1] pogląd, że zgoda ministra na przeznaczenie gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z przyjęciem stanowiska, że zgoda ministra na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje w drodze decyzji administracyjnej wiąże się natomiast problem określenia, kto jest stroną postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie sądowym wystąpiła rozbieżność stanowisk dotyczących powyższej kwestii. Według pierwszego poglądu, podzielanego przez Sąd I instancji, właściciele gruntów rolnych (leśnych) są stronami postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia ich gruntów na cele nierolnicze (nieleśne), gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości[1].

 NSA wskazał, że możliwa jest także odmienna wykładnia przepisów u.o.g., która prowadzi do przyjęcia, iż właściciele działek objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze nie mają przymiotu stron w tym postępowaniu. Stanowisko to opiera się na założeniu, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest typową decyzją administracyjną, wydaną w postępowaniu jurysdykcyjnym w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie jest rozstrzygnięciem organu administracji publicznej w sprawie indywidualnej, w szczególności nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Właściciele (użytkownicy wieczyści) gruntów położonych na obszarze, którego dotyczy wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie mogą skutecznie wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie swych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Mają oni zatem jedynie interes faktyczny w podjęciu takiej decyzji przez właściwego ministra.[1]

Rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego

Dnia 8 października 2013 r. NSA podjął następującą uchwałę (sygn. II OPS 1/13):

„Właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503).”

NSA podkreślił, że zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany wystąpić o opinie o projekcie planu, o jego uzgodnienie, a także, jeżeli zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody – o zgodę właściwego organu administracji publicznej na dokonanie takiej zmiany.

Dalej NSA podniósł, że stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu, zgodnie z którym zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje w drodze decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.) jest trafne, a zarazem łączy się z zastrzeżeniem, że nie jest to typowa decyzja administracyjna. Decyzja ministra nie jest bowiem rozstrzygnięciem organu administracji w sprawie indywidualnej, w której rozstrzyga się o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.

NSA wywiódł, że ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną wylacza mozliwosc udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta).

W zakresie planowania przestrzennego to gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy u.o.g. kompetencję tę w zakresie gruntów rolnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny.

Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach u.p.z.p. oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) [dalej: u.s.g.] np. wyrażać swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości poprzez składanie do gminy wniosków planistycznych.

Skutki wyroku NSA

NSA wskazał, że przyjęty w u.o.g. oraz u.p.z.p. mechanizm przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sposób wystarczający zabezpiecza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości przed jego nieuprawnionym naruszeniem. .

NSA przypomniał zarazem, że ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), do art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został dodany ust. 3a o treści: "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).", co w sposób bezpośredni rozstrzyga zagadnienie prawne stanowiące przedmiot zadanego w sprawie pytania.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj