Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Prezydencki projekt ustawy samorządowej podejmuje próbę odpowiedzi na potrzeby wspólnego zarządzania sprawami publicznymi przez różne jednostki samorządowe z tego samego obszaru.

Od dłuższego czasu w Polsce poszukiwana jest odpowiednia forma prawno-organizacyjna dla wdrożenie idei multi-level governance do rzeczywistości samorządowej. Nowatorską propozycję w tym zakresie zawiera prezydencki projekt ustawy samorządowej, który oferuje samorządom partnerstwo gminno-powiatowe w postaci zespołów współpracy terytorialnej [dalej także: zespoły współpracy].

Pomiędzy związkiem gminno-powiatowym a powiatem metropolitalnym

Zespoły współpracy służyć mają sieciowemu zarządzaniu sprawami publicznymi przez terytorialnie i funkcjonalnie powiązane jednostki samorządu lokalnego. Analiza całokształtu proponowanych przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że zespół współpracy ma być czymś więcej niż związek gminno-powiatowy, o którym mowa w art. 39 pkt 32 projektu ustawy, czymś jednak mniej ingerującym w samodzielność jst niż powiat metropolitalny, którego koncepcja lansowana jest przez niektóre środowiska eksperckie.

Projektodawcy ustawy prezydenckiej mając do wyboru zaproponowanie rozbudowanej formuły związku gminno-powiatowego lub nowej formuły partnerstwa samorządowego, zdecydowali się na drugą z wymienionych opcji. Wybór ten uznać należy za słuszny. Słuszny, gdyż kierunek przeciwny mógłby doprowadzić do rozmycia znanej praktyce od momentu wprowadzenia samorządu terytorialnego formuły związku samorządowego. Oddzielnej refleksji wymagałoby natomiast rozważenie, czy wobec propozycji zespołu współpracy terytorialnej konieczne jest równoległe wprowadzenie do rzeczywistości samorządowej instytucji związku gminno-powiatowego.

Równocześnie, zespoły współpracy terytorialnej postrzegane są przez niektórych obserwatorów jako alternatywa dla krytykowanej koncepcji powiatu metropolitalnego. O ile powiat metropolitalny stanowić miałby kolejną jednostkę samorządu terytorialnego, o tyle zespół współpracy został pomyślany jako struktura dobrowolnego partnerstwa samorządowego. W uzasadnieniu do projektu ustawy zauważa się jednak, że proponowana formuła współpracy nie zaspokoi oczekiwań wszystkich samorządów i znajdzie swych adresatów raczej wśród małych lub średnich aglomeracji miejskich, gdzie kontakty między samorządowcami są od lat oparte na nieformalnych więziach partnerskich, niż wśród samorządów z dużych obszarów funkcjonalnych funkcjonujących wokół tzw. wielkich miast takich jak Warszawa, czy Kraków. Stąd też zdaje się, że dyskusja o potrzebie rozwiązań ustawowych dla tych drugich samorządów pozostaje nadal otwarta.

Skład zespołu współpracy terytorialnej i zasady jego tworzenia

Zgodnie z projektem ustawy zespół współpracy mogą utworzyć gminy, niezależnie od ich charakteru lub wielkości, tworzące ciągły przestrzennie układ osadniczy. W skład zespołu może wejść także powiat, na którego obszarze zlokalizowana jest przynajmniej jedna gmina wchodząca w skład zespołu. Zobowiązania i uprawnienia powiatu związane z przynależnością do zespołu dotyczyć mogą jedynie terenu gminy albo gmin należących do zespołu. Powiat będzie mógł przy tym uczestniczyć jedynie w tych działaniach zespołu, które podejmowane będą w sprawach należących do zakresu działania powiatu, chyba że dane działanie zespołu dotyczyć będzie tych obszarów zarządzania publicznego, w których zadania gmin i powiatów są względem siebie komplementarne. Udział i aktywność powiatów w zespole współpracy ma być zatem warunkowy – uzależniony od obszaru działania zespołu i charakteru realizowanych przez zespół przedsięwzięć.

Zespół ma być podmiotem prawa (jednostką organizacyjną wyposażoną w osobowość prawną) działającym niezależnie od tworzących go jednostek samorządowych. W konsekwencji, podobnie jak związek samorządowy, tak i zespół wykonywać będzie zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jego samodzielność w tym zakresie podlegać będzie ochronie sądowej. Utworzenie zespołu ma mieć charakter dobrowolny. Dla powołania zespołu konieczne będzie przyjęcie jego statutu przez rady zainteresowanych jednostek samorządu lokalnego bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Ciekawym rozwiązaniem proponowanym w projekcie jest uproszczona, w porównaniu do związków samorządowych, procedura przyjmowania nowych członków do zespołu. Zgodnie z projektem ustawy, przystąpienie do zespołu kolejnej gminy lub powiatu wymagać będzie podjęcia przez zainteresowaną radę jst uchwały o przystąpieniu do zespołu oraz zgody zgromadzenia zespołu. Nie będzie zatem konieczne przeprowadzanie mozolnej procedury zmiany statutu zespołu (uchwałami rad jst-członków zespołu) dla rozszerzenia jego składu. Takie rozwiązanie zagwarantuje większą elastyczność w funkcjonowaniu zespołu w porównaniu ze związkami samorządowymi.

Zgodnie z projektem ustawy, organami zespołu mają być: zgromadzenie zespołu jako jego organ stanowiący oraz dyrektor wykonawczy jako jego organ wykonawczy. W skład zgromadzenia zespołu wchodzić mają delegaci wszystkich gmin i powiatów należących do zespołu, reprezentowani przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) lub starostów. Organ wykonawczy zespołu wybierany będzie przez zgromadzenie. Wychodzącym naprzeciw oczekiwaniom rozwiązaniem dotyczącym zasad funkcjonowania organów zespołu jest przewidziana projektem możliwość różnicowania wartości głosów poszczególnych członków zespołu. Zgodnie z projektem statut zespołu może określić, w oparciu o obiektywne kryteria, zróżnicowaną wagę głosów przynależnych poszczególnym gminom lub powiatom w głosowaniu na zgromadzeniu związku. Taki mechanizm pozwoli na uniknięcie problemów, jakie obserwuje się w praktyce funkcjonowania związków samorządowych, gdzie dla różnicowania wartości głosów konieczne jest delegowanie dodatkowych przedstawicieli do zgromadzenia związku prowadzące do hamującego rozrostu tego organu.

Projekt ustawy zawiera również szczegółowe zasady zakończenia działalności zespołu. O ile powołanie lub powiększenie składu zespołu nie będzie relatywnie trudnym przedsięwzięciem, o tyle już jego rozwiązanie wymagać będzie poparcia zdecydowanej większości jego członków. Uchwałę o rozwiązaniu zespołu podejmować będzie zgromadzenie zespołu większością co najmniej 2/3 głosów pełnego składu zgromadzenia, na podstawie uchwał rad gmin należących do zespołu, reprezentujących nie mniej niż 75% mieszkańców zespołu. Dla podjęcia uchwały przez radę zainteresowanej gminy (powiatu) wymagana będzie przy tym większość 2/3 głosów ustawowego składu rady. Proponowana procedura ma na celu zagwarantowanie trwałości funkcjonowania już powołanego zespołu, w tym jego zabezpieczenie przed chwiejnością nastrojów politycznych jego członków.

Zasady współpracy w ramach zespołu i stawiane przed nim zadania

Zamysł powoływania zespołu współpracy sprowadza się do stworzenia mechanizmu wspólnej koordynacji działań tworzących go jednostek samorządowych powiązanych terytorialnie w obszarach zadań o charakterze rozwojowym lub w obszarach zadań funkcjonalnie ze sobą powiązanych. W projekcie ustawy nie narzuca się zamkniętego katalogu zadań zespołu współpracy. Jedynym zadaniem obowiązkowym, które będzie musiał podjąć każdy zespół współpracy jest opracowanie i uchwalenie ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego całego obszaru zespołu, zawierającego ustalenia wiążące przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tym zadaniem stawianym przed zespołem korelują proponowane projektem prezydenckim zmiany w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których pisaliśmy na łamach PortaluDlaSamorządu w niedawno opublikowanym artykule pt. PROJEKT PREZYDENCKI: zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pozostałym zakresie zadania stawiane przed zespołem współpracy zależą od woli tworzących go jednostek samorządowych. Mogą być to zarówno sprawy dotyczące ochrony środowiska, zarządzania drogami, oświaty, czy gospodarki odpadami. Jedynym warunkiem jest, by przekazywane na rzecz zespołu zadanie miało istotne znaczenie dla całego obszaru, na którym działać będzie zespół.

W projekcie ustawy przewidziano wiele szczególnych rozwiązań dotyczących zasad realizacji zadań postawionych przed zespołem. Niezwykle ciekawym instrumentem mogą okazać się tzw. uprawnienia koordynacyjne. Uprawnienia koordynacyjne będą przysługiwać zespołowi tylko w tych dziedzinach spraw, dla których zostaną opracowane i uchwalone wiążące członków zespołu programy lub plany i w których to programach lub planach przyznane zostaną zespołowi takie właśnie uprawnienia. Zgodnie z projektem ustawy uprawnienia koordynacyjne obejmować będą m.in. opiniowanie lub uzgadnianie projektów uchwał organów stanowiących jst należących do zespołu oraz rozpatrywanie spraw spornych (innych niż spory o właściwość) między jst i wydawanie w tym zakresie rozstrzygnięć wiążących strony sporu. Równie ciekawym, choć wysoce kontrowersyjnym, rozwiązaniem jest kompetencja zespołu współpracy przewidziana w projektowanym art. 27 ustawy. Stosownie do tej regulacji w razie stwierdzenia, że jednostka samorządu lokalnego wchodząca w skład zespołu nie przestrzega w swoich aktach uchwał organów zespołu, zgromadzenie, po wezwaniu tej jednostki do usunięcia naruszenia prawa lub do zaniechania czynionych przez nią naruszeń, może wnosić do wojewody o stwierdzenie nieważności aktu sprzecznego z uchwałą organu zespołu albo o zastosowaniu innego środka nadzorczego, zaś po upływie terminu przewidzianego prawem dla podjęcia przez wojewodę stosownych środków nadzorczych – o skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowy zapis niewątpliwie umacniałby partnerstwo zorganizowane w ramach zespołu pozwalając mu interweniować w sytuacjach odstępowania przez członków zespołu od wyznaczonych kierunków współpracy, z drugiej jednak strony tak sformułowany zapis ustawy budzi uzasadnione wątpliwości, co do jego zgodności z konstytucyjnie zakreśloną hierarchią źródeł prawa.

Potrzeba partnerstwa w formule zespołu współpracy terytorialnej lub zbliżonej

Na pierwszy rzut oka zespół współpracy terytorialnej przypomina w swej istocie nieco związek samorządowy. Wrażenie to jednak jest mylne i to nie tylko ze względu na projektowany skład zespołu oraz zasady jego tworzenia, czy rozwiązywania. Cel ustrojowy stawiany przed zespołem jest zgoła odmienny niż cel stawiany tradycyjnie przed związkami samorządowymi. Związki samorządowe tworzone są zwyczajowo w celu wspólnego wykonywania konkretnych, co do zasady, należących do jednej dziedziny zadań publicznych (współpraca przedmiotowa), stąd też określane bywają w praktyce mianem „związków celowych”. Zespół współpracy terytorialnej pomyślany został natomiast jako formuła rozwoju współpracy terytorialnej (jak sama jego nazwa wskazuje), przed którą stawiane są zadania o charakterze koordynacyjnym. Koncepcja zespołu zakłada, że działania podejmowane przez zespół powinny, co do zasady, opierać się na wypracowanych w drodze konsensu strategiach, planach, czy programach. W konsekwencji, wydaje się, że zespół ma stanowić raczej narzędzie partnerskiego zarządzania publicznego, niż instrument do wspólnego świadczenia usług na rzecz mieszkańców jst tworzących zespół (co oczywiście nie jest również wykluczone). 

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj