Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisów „ustawy śmieciowej” dotyczących stawek opłat, zwolnień przedmiotowych i dopłat.

Argumenty poszczególnych stron

W dniu 28 listopada 2013 roku odbyła się rozprawa przed Trybunałem Konstytucyjnym, której przedmiotem była ocena zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej także: u.c.p.g.]. Postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskami złożonymi przez: Radę Miasta Świdnik (sygn. K 17/12), grupę posłów SLD (sygn. K 8/13) oraz grupę posłów PiS (sygn. 18/13).

Wnioski te zawierały łącznie sześć zarzutów koncentrujących się wokół trzech podstawowych problemów:

a)     konieczności organizacji przez gminy przetargów na odbiór albo odbiór
i zagospodarowanie odpadów komunalnych, w sytuacji gdy gmina posiada własną spółkę lub zakład budżetowy,

b)     definicji właściciela nieruchomości w kontekście zabudowy wielorodzinnej (problem statusu spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych),

c)     niedoprecyzowania przepisów dotyczących stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (brak określenia maksymalnych stawek opłat) oraz zwolnień przedmiotowych i dopłat.

Wnioski inicjujące postępowanie zostały szerzej przedstawione w artykule: „Rewolucja śmieciowa przed Trybunałem Konstytucyjnym”.

Podczas wczorajszej rozprawy Wnioskodawcy w całości podtrzymali złożone wnioski, wnosząc o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP zakwestionowanych przepisów „ustawy śmieciowej”. Wnioski te w zakresie, w jakim dotyczyły, a mianowicie obowiązków podmiotów zarządzających nieruchomościami wielolokalowymi, poparli przedstawiciele Sejmu RP oraz Prokuratora Generalnego RP. Jednocześnie podmioty te, w sytuacji uwzględnienia ich wniosku, wniosły o odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów o 18 miesięcy.

W trakcie trwającej ponad cztery godziny rozprawy sędziowie Trybunału Konstytucyjnego próbowali dowiedzieć się od Uczestników postępowania oraz przedstawicieli Ministerstwa Środowiska o cele, jakie przyświecały wprowadzeniu tzw. „rewolucji śmieciowej”. Szczególnie wiele miejsca poświęcono tematyce przetargowej, pytając m.in. o to, w jaki sposób funkcjonowanie na rynku odpadów komunalnych co do zasady wyłącznie jednego podmiotu wybranego w drodze przetargu przez gminę, wpłynąć ma na realizację określonych celów środowiskowych, po części wynikających z prawodawstwa unijnego.

Sędziowie TK pytali także o wpływ systemu przetargowego na przyszły kształt rynku usług komunalnych. Ich szczególne zainteresowanie dotyczyło tego, czy w Ocenie Skutków Regulacji (OSR) ustawodawca dokonał analizy wpływu zmniejszonej liczby przedsiębiorców zajmujących się odbiorem odpadów komunalnych na przyszłe stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Przedstawiciele Ministerstwa Środowiska przyznali, iż kwestia ta nie była przedmiotem analiz z ich strony. W konsekwencji sędziowie TK w swoich pytaniach starali się ustalić, jak funkcjonować będą gminne systemy gospodarki odpadami komunalnymi, gdy za parę lat po zakończeniu pierwszych umów z przedsiębiorcami śmieciowymi, nie znajdą się kolejni wykonawcy chętni do udziału w przetargach gminnych lub ceny przez nich oferowane będą rażąco wysokie. Jednocześnie pytania zmierzały do ustalenia, czy obowiązek przetargowy skutkować będzie utratą dofinansowania ze środków unijnych przez gminy, które przy ich pomocy rozbudowywały swoje zakłady komunalne lub spółki zajmujące się odbiorem odpadów komunalnych. W ocenie Ministerstwa Środowiska, zjawisko to ma charakter marginalny, gdyż środki te w przeważającej ilości przypadków przeznaczane były na inwestycje w instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych.

Zagadnienia przetargowe ściśle wiązały się z kwestiami wysokości stawki i zakresu swobody gminy w tym zakresie. W pytaniach zadawanych przez sędziów TK wielokrotnie pojawiał się wątek możliwości realnych instrumentów kontrolnych umożliwiających prawidłowość ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W szczególności, w pytaniach sędziego Marka Zubika akcentowany był wątek realnych możliwości kontroli tej stawki przez sądy administracyjne. Sędzia M. Zubik pytał m.in., czy Uczestnicy postępowania znają inne przypadki opłat publicznoprawnych, w których sądy administracyjne dokonują kontroli wysokości stawki, a nie tylko tego, czy stawki te nie przekraczają określonych maksymalnych stawek wynikających z ustawy.

Pytania w tym zakresie wiązały się z instrumentami służącymi ochronie obywateli przed dowolnością ze strony lokalnych prawodawców w zakresie ustalania stawek oraz ich nadmiernym wzrostem w przyszłości.

Przedstawiciele Ministerstwa Środowiska starali się tłumaczyć, iż przy dalece zróżnicowanych gminnych systemach gospodarki odpadami komunalnymi, nie możliwym jest określenie jednej maksymalnej stawki opłaty znajdującej zastosowanie we wszystkich gminach. Jednocześnie posłowie uczestniczący w rozprawie przyznali, iż w toku prac parlamentarnych nad nowelizacją u.c.p.g. nie pojawiały się żadne propozycje ustalenia maksymalnych stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych.

Sędziowie TK pytali także przedstawicieli Rady Miasta Świdnik oraz grup posłów, którzy zainicjowali postępowanie, czy skłonni byliby zaakceptować nowy system gospodarki odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy u.c.p.g. zawierałaby bardziej precyzyjne przepisy dotyczące mechanizmu ustalania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wnioskodawcy zgodnie stwierdzili, iż nie kwestionują systemu co do istoty, lecz w zakresie rozwiązań szczegółowych.

Wyrok i jego motywy

Po zamknięciu rozprawy i półtoragodzinnej naradzie, Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok uwzględniający w części złożone wnioski (sygn. K 17/12). Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż:

1)     Art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g.  w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji.

2)     Art. 6k ust. 4 u.c.p.g.  w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.

3)     Art. 6k ust. u.c.p.g. w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.

Jednocześnie Trybunał orzekł, iż art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ww. zakresach traci moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W pozostałym zakresie Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił Wniosków złożonych przez Wnioskodawców, stwierdzając, iż:

1)     Art. 6d ust. 1 i art. 6e u.c.p.g. są zgodne z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2)     Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c u.c.p.g. są zgodne z art. 2 Konstytucji.

3)     Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są zgodne z art. 2 Konstytucji.

4)     Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. są zgodne z art. 2 Konstytucji.

5)     Art. 6k ust. 3 i art. 6j ust. 2a ustawy powołanej w punkcie 1, są zgodne z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.

6)      Art. 6l ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji.

W krótkim ustnym uzasadnieniu wyroku, sędzia TK Stanisław Rymar, będący sprawozdawcą w przedmiotowej sprawie, wskazał, iż ustawodawca, nowelizując u.c.p.g. pozostawił gminom zbyt dużą dowolność w kształtowaniu wysokości stawek opłat, wprowadzania dopłat czy zwolnień przedmiotowych. W konsekwencji ustawa w tym zakresie wymaga uzupełnienia. Sędzia podkreślił przy tym, iż Trybunał Konstytucyjny ma świadomość trudności związanych z wyznaczeniem maksymalnej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z tej właśnie przyczyny Trybunał Konstytucyjny zdecydował się o osiemnaście miesięcy odroczyć skutek utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów.

Jednocześnie sędzia sprawozdawca wskazał, iż obecnie obowiązujące przepisy jednoznacznie określają podmioty, do których adresowane są prawa i obowiązki wynikające z u.c.p.g. W szczególności przepisy u.c.p.g., w związku z innymi aktami prawnymi, jasno wskazują, kto powinien składać deklarację i uiszczać opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dotyczy to także spółdzielni mieszkaniowych i innych podmiotów zarządzających nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielolokalowymi.

W ustnym uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny nie odniósł się do kwestii przetargowej.

Jak ocenić wyrok

Nie znając szczegółowego uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 roku (sygn. K 17/12), odnosząc się wyłącznie do ustnych motywów uzasadnienia, nie sposób jednoznacznie odnieść się do jego sentencji. Z pewnością należy zaaprobować ocenę Trybunału Konstytucyjnego dotyczącą spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinien zakończyć spór w tym zakresie i ujednolicić działania gmin w skali całego kraju (obecnie nadal w niektórych gminach spółdzielnie nie złożyły deklaracji i nie uiszczają opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, twierdząc, iż nie są właścicielami nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.).

W przypadku orzeczenia TK dotyczącego stawek, zwolnień i dopłat, na chwilę obecną pozostaje pewien niedosyt. W trakcie rozprawy, jak i podczas uzasadnienia wyroku, w niewystarczający sposób odniesiono się do stopnia zróżnicowania poszczególnych gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi. W szczególności nie akcentowano różnych mechanizmów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (począwszy od systemu dwupojemnikowego, po system rozbudowanej selekcji obejmującej kilka różnych frakcji odrębnie odbieranych od właścicieli nieruchomości). Nie podnoszono także samodzielności gminy w ustalaniu szczegółowego zakresu usług świadczonych w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na sali rozpraw ani razu nie podniesiono wprost, iż każda z gmin samodzielnie kształtuje stronę kosztową systemu, co bezpośrednio wpływa na wysokość stawki. Ani razu nie poruszono kwestii pełnej adekwatności stawki i świadczonej usługi, co legło u podstaw obecnie obowiązującego systemu.

Próba realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie nie będzie mogła polegać na „prostym” dodaniu jednego przepisu określającego, iż stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może być wyższa niż „…”. Zmiana w tym zakresie musi mieć charakter systemowy i uwzględniać szereg innych zagadnień, pośrednio wpływających na wysokość stawki.

Ustawodawca musi bowiem rozważyć, co w przypadku, gdy system gospodarki odpadami komunalnymi nie będzie mógł być w całości finansowany z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kto w takiej sytuacji będzie zobowiązany uzupełnić niedobór finansowy? Pytanie to jest szczególnie doniosłe w kontekście art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, który nakazuje wiązać nowe zadania, nakładane na rzecz jednostek samorządu terytorialnego z nowymi źródłami dochodów. Źródła te winny w całości pokrywać realizację nowych zadań. Jednakże zakres tych zadań winien zostać w pewien sposób stypizowany – trudno oczekiwać, iż gminy uzyskają środki na nadmiernie rozbudowane systemy gospodarki odpadami komunalnymi, niesłużące bezpośrednio realizacji celów wynikających z ustawy.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowym zakresie po części jest także konsekwencją praktyki stosowania u.c.p.g., która wykształciła się od samego początku jej obowiązywania. Organy nadzoru, w tym regionalne izby obrachunkowe, z góry przyjęły, iż nie mają instrumentów umożliwiających kwestionowanie wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organy te w zdecydowanej większości przypadków nie podjęły nawet prób w tym zakresie, weryfikując chociażby uzasadnienia uchwał w sprawie metody i stawki, weryfikując, czy znalazło się w nich uzasadnienie konkretnych wartości. Nie negowano także uchwał, w których radni, kierując się „celami politycznymi” znacząco zmniejszali stawki, nie korygując strony kosztowej systemu.

Najbardziej zaskakujące zdaje się być rozstrzygnięcie dotyczące przetargów. Pytania formułowane przez sędziów TK w trakcie rozprawy zdawały się dowodzić, iż dostrzegają oni kluczowe problemy będące podstawą formułowanych w tym zakresie zarzutów. Brak odniesienia się w ustnym uzasadnieniu wyroku do tych kwestii uniemożliwia odniesienie się do argumentów TK w tym zakresie.

Mając na względzie zakres wczorajszego wyroku, należy liczyć się z możliwością umorzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem Rady Miasta Inowrocław (sygn. K 52/12), który dotyczy wyłącznie przetargów. Trybunał Konstytucyjny może bowiem uznać, iż orzeczenie w tej sprawie jest zbędne, skoro test konstytucyjności art. 6d i art. 6e u.c.p.g. został przeprowadzony w ramach przedmiotowej sprawy. Sytuacja taka była o tyle negatywna, iż Rada Miasta Inowrocław najpełniej przedstawiła i uzasadniła swoje wątpliwości związane ze zgodnością art. 6d i art. 6e u.c.p.g. z przepisami Konstytucji RP. Tym samym rozstrzygnięcie tych wątpliwości przez Trybunał Konstytucyjny z pominięciem przedstawicieli Rady Miasta Inowrocław należałoby ocenić negatywnie.

Na koniec wskazać należy, iż wyznaczony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku Konstytucyjnym z dnia 28 listopada 2013 roku (sygn. K 17/12) osiemnastomiesięczny termin na dokonanie zmian w u.c.p.g., wcale nie jest terminem długim. Mając na względzie złożoność materii, jej delikatność społeczną i polityczną, prace w tym zakresie winny być rozpoczęte jak najszybciej. Jednocześnie planowane zmiany, w jak najszerszym stopniu, winny być konsultowane z partnerami społecznymi, w tym z jednostkami samorządu terytorialnego, które będą zobligowane wdrożyć nowe rozwiązania prawne z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi.

Jeśli interesuje Cię ta tematyka i potrzebujesz wsparcia merytorycznego, czytaj dalej. 

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj