Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Prezydencki projekt ustawy samorządowej proponuje nowe rozwiązania prawne
w zakresie trybu dokonywania zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa.

Zasadniczy podział terytorialny państwa wyznacza obszar funkcjonowania wspólnot samorządowych. Podział terytorialny Polski nie ma charakteru niezmiennego i podlega niemal corocznie, mniej lub bardziej spektakularnym, korektom na skutek wydawanych przez Radę Ministrów rozporządzeń zmieniających granice poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.

Praktyka pokazuje, że zmiany w podziale terytorialnym państwa są przyczyną licznych napięć społecznych i politycznych, o czym świadczy chociażby duża liczba skarg na wydane dotychczas rozporządzenia w przedmiocie zmiany granic JST kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego.

W środowisku samorządowym od lat wskazuje się, że konflikty toczone na kanwie spraw o dokonanie zmian w podziale terytorialnym wynikają z tego, iż obecnie obowiązujące przepisy ustaw samorządowych dopuszczają ingerencję w granice jednostek samorządowych wbrew ich woli na podstawie względnie swobodnej decyzji Rady Ministrów. Reakcję na te niedoskonałości polskiego systemu prawnego stanowią propozycje zmian w ustawach samorządowych zawarte w prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

W prezydenckim projekcie ustawy samorządowej zakłada się dodanie nowych rozdziałów w ustawie gminnej i powiatowej, dedykowanych wprost zmianom terytorialnym (odpowiednio: rozdziału 10a w ustawie o samorządzie gminnym pt. Zmiany granic gmin oraz rozdziału 8a w ustawie o samorządzie powiatowym pt. Zmiany granic powiatów). Projekt zawiera w omawianym zakresie rozwiązania prawne, które można zgrupować w trzy kategorie:

- po pierwsze, wprowadzenie do polskiego porządku prawnego zasady stabilności granic JST,

- po drugie, ustanowienie zasady dokonywania zmian w podziale terytorialnym na zgodny wniosek obu zainteresowanych jednostek samorządowych lub za zgodą jednostek, których zmiana dotyczy,

- po trzecie, wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie rozporządzenia zmieniającego granice JST, którego celem będzie ustalenie zasadności dokonania przekształcenia terytorialnego.

W świetle projektu, zasada stabilności prawnej granic JST wyraża się w tym, że trwałość obszarów JST oraz stabilność ich granic stanowią podstawę spójności społecznej i dobrego funkcjonowania wspólnot samorządowych, która podlega ochronie prawnej. Praktyczna realizacja przedmiotowej zasady wyraża się m.in.
w tym, iż Rada Ministrów, która dotychczas nie była skrępowana żadnymi wytycznymi, wydając rozporządzenie w sprawie zmiany granic JST, została zobligowana do uwzględnienia przy wydawaniu rozporządzenia zmieniającego granice JST zasady stabilności granic.

Projekt prezydencki przewiduje także wyraźną aplikację na grunt ustawowy zasad kształtowania zasadniczego podziału terytorialnego wyrażonych w art. 15 Konstytucji RP, wskazując, że obszar jednostki samorządowej ma zapewniać tej jednostce terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy
i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność do wykonywania zadań publicznych.

Rdzeniem zmian projektowanych ustawą prezydencką jest zwiększenie wpływu wszystkich bezpośrednio zainteresowanych samorządów na dokonywane zmiany w podziale terytorialnym. Stąd też w projekcie jako zasadę przyjęto dokonywanie zmian w podziale terytorialnym na zgodny wniosek zainteresowanych jednostek lub za zgodą jednostek, których zmiana dotyczy. Możliwość wydania rozporządzenia ingerującego w podział terytorialny z urzędu ma natomiast charakter wyjątkowy i została ograniczona koniecznością spełnienia szeregu dodatkowych przesłanek np. zmiana granic gminy w związku z odłączeniem części jej terytorium celem powiększenia terytorium sąsiedniej gminy może nastąpić z urzędu pod warunkiem wykazania, że dokonanie zmiany stanowi jedyną drogę rozwiązania istotnych społeczno-gospodarczych problemów obszaru, których nie można załatwić w inny sposób, w szczególności na gruncie współdziałania sąsiadujących gmin.

Warto odnotować, że projekt prezydencki pozostawia w ustawach samorządowych możliwość przeprowadzenia zmian w podziale terytorialnym wskutek przeprowadzenia referendum wśród mieszkańców gminy (powiatu), jednakże nie precyzuje, czy w tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie referendum w obu zainteresowanych jednostkach, czy też wystarczy referendum w jednej z nich dla przyjęcia trybu dokonywania zmian właściwego dla trybu wnioskowego.

Najważniejszym novum przewidzianym w projekcie prezydenckim w zakresie procedury dokonywania zmian w podziale terytorialnym jest wprowadzenie postępowania quasi-administracyjnego o charakterze „prejudycjalnym” poprzedzającego „właściwe” postępowanie rządowe w sprawie wydania rozporządzenia. Według projektu prezydenckiego zmiana granic JST wymagać będzie przeprowadzenia łącznie dwóch procedur: wstępnej procedury „quasi-administracyjnej” oraz właściwej procedury legislacyjnej.

Zgodnie z proponowanymi przepisami przed wydaniem rozporządzenia
w sprawie zmiany granic JST toczone będzie postępowanie w sprawie „zasadności dokonania przekształcenia terytorialnego” przed ministrem właściwym w sprawach administracji publicznej. Do przedmiotowego postępowania znajdują odpowiednio zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. przepisy dotyczące postępowania dowodowego.

Obligatoryjnym elementem postępowania prowadzonego przez ministra ma być m.in. wymóg zasięgnięcia opinii niezależnych i bezstronnych ekspertów,
w których gestii spoczywać będzie ustalenie, czy, i w jakim zakresie zachodzą przesłanki dokonywania przekształceń terytorialnych albo przeszkody w tym zakresie, a także w zależności od zasięgu planowanych zmian terytorialnych, w jaki sposób projektowana zmiana wpłynie na sąsiadujące gminy, powiaty i województwa.

W świetle projektu prezydenckiego, postępowanie przed ministrem kończyć będzie wydanie postanowienia zawierającego stanowisko o zasadności dokonania zmiany w podziale terytorialnym. Przedmiotowe postanowienie wydawane będzie w trybie jednoinstancyjnym, co oznacza, że nie będzie możliwe jego zaskarżenie w zwykłym toku instancji. Zainteresowana JST będzie mogła natomiast je zaskarżyć do sądu administracyjnego. Do czasu wydania prawomocnego wyroku sądu, odrzucającego lub oddalającego skargę, względnie do dnia, w którym bezskutecznie upłynie termin do złożenia skargi (projekt przewiduje 30-dniowy termin), procedura legislacyjna w sprawie wydania rozporządzenia rządowego w przedmiocie zmiany granic JST ulec ma zawieszeniu.

Niewątpliwie, projekt prezydencki dostrzega konieczność nowego spojrzenia na procedurę dokonywania zmian w podziale terytorialnym państwa. Proponowane w nim rozwiązania prawne mogą jednak budzić liczne wątpliwości, co do prawidłowości przyjętego trybu postępowania, a w szczególności jednoinstancyjnego postępowania „prejudycjalnego” przed ministrem. Ewentualną krytykę może rodzić również wysoki stopień skomplikowania proponowanej w projekcie procedury, który znacznie wydłuży czas dokonywania nawet nieznacznych korekt granic jednostek samorządowych.

Słowem zakończenia, odnotować należy, że problematyka zmiany granic JST została również objęta niedawno opublikowanym projektem ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw przygotowanym przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Analiza propozycji rozwiązań prawnych w nim zawartych stanowić będzie przedmiot odrębnego artykułu.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj