Związek międzygminny nie może zawierać porozumień z gminami, co do powierzenia mu zadania gminnego do wykonywania, ani też powierzać gminie w tej drodze przekazanych mu do realizacji zadań publicznych.

Zadania realizowane przez związki międzygminne

Związek międzygminny ma charakter celowy. Powoływany jest dla wspólnego wykonywania zadań publicznych przez gminy tworzące związek, o czym stanowi wprost art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), [dalej także: u.s.g.].

Okoliczność, że celem zawiązania związku jest wykonywanie przekazanych mu przez gminy zadań, nie oznacza, że tylko w tym zakresie związek może prowadzić działalność. Nie ulega bowiem wątpliwości, że związek jednostek samorządu terytorialnego, ma prawo, podobnie jak gmina i powiat, zawierać porozumienia z organami administracji rządowej celem realizacji zadań zleconych (art. 8 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 5 u.s.g.). W konsekwencji, zadania wykonywane przez związek międzygminny mogą być zadaniami nie tylko z zakresu administracji samorządu lokalnego, ale również administracji rządowej.

W praktyce samorządowej pojawiła się jednak wątpliwość, czy możliwe jest zawieranie porozumień transferujących zadania publiczne:

• pomiędzy związkiem a gminami (gminami uczestniczącymi w związku lub gminami spoza związku), a także
• pomiędzy samymi związkami międzygminnymi.

Ustawodawca wprost wyżej wymienionych form kooperacji nie przewiduje. Odesłanie do możliwości zawierania porozumień przez związki z art. 64 ust. 5 u.s.g. (na zasadach analogicznych, jak czynią to gminy) nie dotyczy porozumień komunalnych. Problem dopuszczalności zawierania porozumień tego rodzaju przez związki międzygminne może mieć jednak niemałe znaczenie praktyczne i dotyczyć np. chęci przekazania w drodze porozumienia przez związek gmin ościennych zadania miastu centralnemu, który członkiem przedmiotowego związku nie jest, lub też przekazania zadania przez gminę związkowi, do którego gmina ta nie chce przystąpić, z takich czy innych przyczyn, w charakterze członka.

Konstrukcja prawna porozumień komunalnych

Zawieraniu porozumień publicznoprawnych z gminami poświęcony został art. 74 u.s.g. Stosownie do tego przepisu gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. W oparciu o metody wykładni językowej można wnioskować zatem, że stroną porozumień komunalnych mogą być tylko gminy, bowiem wyłącznie na te jednostki samorządowe przepis art. 74 u.s.g. wyraźnie wskazuje. Z drugiej jednak strony przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej (celowościowej) można próbować wywodzić, że stosowanie formy porozumienia komunalnego w stosunku do związków międzygminnych znajduje uzasadnienie w istocie zawierania takich porozumień. Skoro porozumienia administracyjne zostały wprowadzone do obrotu prawnego celem racjonalizacji wykonywania zadań publicznych, zaś celem utworzenia związku komunalnego jest wykonywanie zadań publicznych, to związek winien mieć możliwość korzystania z całej palety ustawowych form wykonywania takich zadań.

Stanowisko sądów administracyjnych

Rozstrzygając problem interpretacyjny dotyczący dopuszczalności zawierania przez związki międzygminne porozumień komunalnych, sądy administracyjne opowiedziały się za stanowiskiem, że przepisy prawa nie umocowują związków do zawierania porozumień tego rodzaju¹. Sądy uznały, że w obowiązującym systemie prawa nie ma możliwości tworzenia kooperacji mieszanych - zawierania porozumień przez związki z gminami. Stanowisko to, ze względu na jego argumentację, można odnieść także do dopuszczalności zawiązywania form wieloszczeblowych (związek związków międzygminnych).

Sądy, oceniając dopuszczalność zawierania przez związek porozumień komunalnych podkreśliły, że zarówno kompetencja do zawierania porozumień, jak i tworzenia związków, została zastrzeżona do właściwości gmin. Związki samorządowe nie mają statusu prawnego jednostek samorządu terytorialnego, a jedynie w odpowiednim zakresie należy do nich stosować przepisy odnoszące się do takich jednostek. Związek komunalny, mimo podobieństw do gminy, gminą bez wątpienia nie jest. W orzecznictwie podkreślono przy tym, że powstanie związku komunalnego nie oznacza przejęcia przez ten związek kompetencji do zawierania porozumień administracyjnych. A zatem reguła, że prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku nie obejmuje praw kooperacyjnych tworzących związek gmin.

Sądy podkreśliły, że porozumienia administracyjne są szczególną formą „umowy” o charakterze publicznoprawnym, która zawierana jest pomiędzy organami administracji publicznej. Jej specyfika w porównaniu z umową cywilnoprawną polega na tym, że przedmiotem porozumienia administracyjnego są zadania publiczne wraz z kompetencją do ich wykonywania. Fundamentalna dla prawa administracyjnego zasada kompetencyjności przewiduje zaś, że kompetencje administracyjne, a więc prawo i jednocześnie obowiązek organów administracji publicznej do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, wynikać musi z ustawy, nie wolno jej domniemywać ani przenosić, chyba że ustawa do tego w sposób wyraźny upoważnia. A zatem zawarcie porozumienia administracyjnego, którego istotą jest przenoszenie kompetencji administracyjnej, jest możliwe jedynie wówczas, gdy ustawa do tego wprost upoważnia. Nie można dopuszczalności zawierania porozumień publicznoprawnych wywodzić z cywilistycznej zasady swobody umów. Art. 74 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że to gminy (i tylko gminy) mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. W obowiązującym systemie prawa nie ma zatem wyraźnej normy prawnej, z której wynikałaby kompetencja związków międzygminnych do zawierania porozumień komunalnych. W konsekwencji, oznacza to zakaz takiego działania.

Co przyniesie przyszłość?

Obecnie w Polsce toczy się ożywiona dyskusja nad kształtem prawno-organizacyjnym współpracy samorządowej. Pewne rozwiązania prawne proponuje w tym zakresie ustawa prezydencka, o której pisaliśmy niedawno w artykule pt. Nowa jakość w gminie, czyli prezydencki projekt ustawy samorządowej już w Sejmie, niemniej w zakresie propozycji dotyczącej form współdziałania samorządowego oceniana jest ona za zmianę niewystarczającą zarówno przez środowiska samorządowe, jak i akademickie. Stąd też wnioskować można, że nawet przyjęcie przedmiotowej ustawy przez parlament nie zakończy dyskusji na temat katalogu form współpracy samorządowej.

 
Wśród rozważanych rozwiązań legislacyjnych można umieścić także dopuszczenie zawierania porozumień komunalnych przez związki międzygminne. Warto odnotować, że w systemach prawnych państw europejskich znane są wielostopniowe i mieszane formy współpracy samorządowej. Dobrym przykładem są tutaj wprowadzone niedawno francuską ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. (la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales) rozwiązania w postaci współpracy w ramach metropolii (métropoles). Metropolie to zakłady publiczne współdziałania międzygminnego grupujące kilka gmin tworzone w celu poprawy konkurencyjności obszaru i wzmocnienia jego spójności terytorialnej. Metropolie służyć mają budowaniu wielkich struktur przestrzenno-funkcjonalnych jako ośrodków wzrostu. Do metropolii, obok jednostek samorządowych, mogą także przystępować funkcjonujące już wspólnoty miejskie (communautés urbaines) stanowiące formy współpracy międzygminnej z obszarów wielkomiejskich. 

Przypisy:

¹ Zob. wyrok NSA z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt SA/Łd 1906/94, ONSA 1995, Nr 4, poz. 161 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 13/12 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II S.A./GL 168/12, dostępne w CBOSA.