Powszechnie określane mianem „opłat przystankowych” należności za korzystanie z przystanków i dworców są świadczeniami publicznoprawnymi, co wyklucza objęcie ich reżimem podatkowym VAT.

Cywilno- czy administracyjnoprawny charakter opłat

„Na tym świecie pewne są tylko śmierć i podatki” powiedział swego czasu Benjamin Franklin. Amerykańskiemu politykowi zapewne obce były realia polskiego systemu podatkowego, w którym przesądzenie czy w danej sytuacji podatek winno się naliczyć, czy też naliczyć się go nie powinno, jest nie lada wyzwaniem dla stosujących polskie regulacje prawne.

Do puli kwestii problematycznych należy m.in. kwalifikacja różnego rodzaju należności ustalanych lub pobieranych przez samorządy w kategoriach daniny publicznej. Obserwacja praktyki pokazuje, że przedmiotowa kwalifikacja nastręcza wiele trudności - ma jednak przy tym ważkie znaczenie ze względu na przepisy ustawy o podatku od towarów i usług, które wyłączają należności o charakterze administracyjnoprawnym z obowiązku opodatkowania podatkiem VAT. Uznanie zatem, czy dana opłata ma charakter cywilny, czy też administracyjny, pociąga za sobą, ważne z punktu widzenia organizacji rozliczeń samorządowych oraz budżetu korzystających z usług samorządowych, konsekwencje.

Ratio opłat przystankowych

Opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców (powszechnie określana mianem opłaty przystankowej) wprowadzona została do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym¹.

Stosownie do art. 16 ust. 4 u.p.t.z., za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego (w tym gmina), mogą być pobierane opłaty. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy, możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona była tym, by zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem itp.

Charakter opłat przystankowych

Problem charakteru prawnego opłat przystankowych był przedmiotem ożywionych sporów pomiędzy gminami a organami podatkowymi po wejściu w życie u.p.t.z. W minionym roku również w piśmiennictwie samorządowym kwestii tej poświęcono wiele uwagi. Na łamach różnych czasopism i portali internetowych spotkać można było wypowiedzi ekspertów w przedmiocie prawnej kwalifikacji opłaty przystankowej².

W związku z opublikowanym niedawno wyrokiem NSA dotyczącym charakteru omawianej opłaty (I FSK 687/12) warto przypomnieć, jak przebiegał spór o opłaty przystankowe, a także jakie znaczenie dla dalszej praktyki podatkowej pociąga za sobą przedmiotowe orzeczenie.

Stanowisko izb skarbowych

Za cywilnoprawnym charakterem opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców opowiedziały się kilkukrotnie organy podatkowe w interpretacjach indywidualnych. Organy te stanęły na stanowisku, że opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stanowi odpłatne świadczenie usług, a tym samym podlega opodatkowaniu VAT. Dla przykładu wskazać można, że Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi, w grudniu ubiegłego roku uznał, że zapisy art. 16 ust. 4 i ust. 7 u.p.t.z. świadczą o tym, że prawo pobierania opłat przysługuje gminom jedynie z uwagi na fakt, że są one właścicielem lub zarządzającym terenem, a w konsekwencji pobór i ustalenie opłat nie jest powiązane z żadną czynnością administracyjną organu władzy publicznej, a w szczególności opłata nie jest należnością za administracyjną zgodę na korzystanie z przystanków lub za określenie warunków korzystania z przystanków³. W analogicznym duchu wypowiedział się Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach, w interpretacji z dnia 12 maja 2011 r., w której uznano, że opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stanowi odpłatne świadczenie usług, a tym samym podlega opodatkowaniu VAT⁴. Przykłady zbliżonych w treści interpretacji można by mnożyć⁵.

Stanowisko sądów administracyjnych

Odmienne stanowisko od prezentowanego przez organy podatkowe zajęły jednak sądy administracyjne. W wyroku z dnia 5 września 2012 r. WSA w Łodzi uznał, że ustalanie i pobieranie opłat za korzystanie z przestanków komunikacyjnych jest formą sprawowania władztwa publicznego⁶. Sąd w przedmiotowym orzeczeniu wskazał na podobieństwo pomiędzy opłatą przystankową a opłatą pobieraną za parkowanie, której charakter był przedmiotem pogłębionej analizy w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. P 6/02). Trybunał uznał wtenczas, że opłaty parkingowe są daninami publicznymi⁷. Na podobieństwo opłaty przystankowej i opłaty za parkowanie wskazał także WSA w Krakowie ,w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r.⁸. W konsekwencji, podobnie jak WSA w Łodzi, tak WSA w Krakowie, uznał, że „ustalanie i pobieranie opłat (a więc danin publicznych) za korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest formą sprawowania władztwa publicznego”.

Przedstawioną linię orzeczniczą sądów wojewódzkich potwierdził ostatecznie NSA w niedawno wydanym wyroku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 687/12. Sąd kasacyjny wskazał, że „Pobieranie przez samorząd opłat (…) za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców jest bez wątpienia przejawem wykonywania władztwa publicznego. Podmiot sprawujący zarząd i organizowanie lokalnego transportu zbiorowego oraz transportu aglomeracyjnego, przy wykonywaniu tych czynności, działa na ustawowo uregulowanych zasadach, a zatem nie jest w stanie dokonywać modyfikacji, dopuszczalnych w stosunkach cywilnoprawnych w ramach swobody zawierania umów. Organ taki, co istotne, pobiera należność o charakterze daniny publicznej, zaś dochód uzyskany z jej poboru służy celom publicznym”.

Wyżej zacytowane orzeczenie, ze względu na rangę i autorytet sądu kasacyjnego, wyznaczy prawdopodobnie dalszy kierunek orzecznictwa w omawianej sprawie.

W drugiej części artykułu zostanie dokonana ocena przytoczonych stanowisk organów podatkowych i sądów administracyjnych z punktu widzenia przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Przypisy:

¹ Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.), dalej także: u.p.t.z.

² Zob. np. K. Siwek, Opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców a VAT, Wspólnota z dnia 20 grudnia 2012 r., wydanie internetowe.

³ Interpretacja Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z dnia 13 grudnia 2012 r.,  nr IPTPP1/443- 863/12-3/IG.

⁴ Interpretacja Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 12 maja 2011 r., nr IBPP2/443-442/11/WN.

⁵ Zob. także: interpretację Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z dnia 12 października 2011 r., nr IPTPP2/443-310/11-4/JN oraz interpretację Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 5 lipca 2011 r., nr ILPP2/443-553/11-4/MN.

⁶ Wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 września 2012 r.., sygn. akt I SA/Łd 792/12, orzeczenie nieprawomocne, dostępny w CBOSA.

⁷ Wyrok TK z 10 grudnia 2002 r. sygn. P 6/02, Dz. U. z 2002 r. Nr 214, poz. 1816.

⁸ Wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1966/11, orzeczenie prawomocne, dostępny w CBOSA.