Samorządowe przepisy antykorupcyjne są jednym z ograniczeń konstytucyjnie gwarantowanej swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Konstytucyjnie zagwarantowana wolność prowadzenia działalności gospodarczej doznawać może ograniczeń wyłącznie ustanowionych w ustawie, i to wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny. Spośród przepisów ustawowych ograniczających podejmowanie działalności gospodarczej przez radnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, na uwagę zasługują w szczególności art. 24f ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) oraz art. 27b ustawy o samorządzie województwa (dalej: u.s.w.). Z uwagi na zbliżoną treść rozwiązań antykorupcyjnych wprowadzonych w przepisach u.s.g., u.s.p. oraz u.s.w., wszelkie omówione poniżej kwestie będą odnosić się odpowiednio do wszystkich tych regulacji.

Sposób na ograniczenie korupcji

Art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter antykorupcyjny oraz ma zapobiegać ewentualnym konfliktom interesów, jakie zrodzić się mogą w sytuacji wykonywania funkcji radnego gminy, a jednoczesnym prowadzeniem przez takiego radnego określonej działalności gospodarczej. Przepis ten sprowadza się do ustanowienia zakazu prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zakazu zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Podejmując decyzję o objęciu mandatu radnego w danej gminie, należy rozważyć wszelkie wynikające z tego konsekwencje, w szczególności w sytuacji, kiedy mandat ten miałby być sprawowany przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego tej gminy. Zgodnie z definicją działalności gospodarczej, pod tym pojęciem rozumie się zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły (ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Nadmienić należy także, że w orzecznictwie ugruntował się dominujący pogląd, że również prowadzenie działalności rolniczej, o ile spełnia przesłanki określone w definicji działalności gospodarczej, także jest prowadzeniem działalności gospodarczej (np. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07, wyrok WSA z dnia 8 grudnia 2010 r, III SA/Wr 717/10).

Art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadza bezwzględny zakaz łączenia funkcji mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej we własnym imieniu, z wykorzystaniem w tym celu mienia komunalnego tej gminy, w której radny sprawuje mandat. W przepisie tym chodzi o takie mienie komunalne gminy, co do którego gmina może wykonywać prawa właścicielskie, i wobec którego ciążą na gminie obowiązki przypisywane właścicielowi. (stanowisko takie wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 04.11.2010 r., II OSK 1704/10). 

Celem wprowadzonego przez ustawodawcę zakazu jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego.

Korzystanie z mienia gminnego

Prowadząc działalność gospodarczą, przedsiębiorca zamierzający objąć mandat radnego w danej gminie, głębokiej analizie poddać winien łączące go z tą gminą stosunki prawne, tak by wykluczyć ewentualną możliwość postawienia mu zarzutu, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystuje mienie gminne i osiąga z tego tytułu określone korzyści majątkowe. Niezmiernie istotne jest zwrócenie uwagi na rodzaj posiadanego tytułu prawnego do korzystania z danego składnika mienia gminnego, a także na fakt, że korzystanie z tego mienia pozostawać musi w ścisłym związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Każdy przypadek korzystania z mienia gminnego dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej na podstawie takich stosunków cywilnoprawnych jak umowa użytkowania, najmu, dzierżawy, traktowany będzie jako naruszenie zakazu wyrażonego w art. 24f ust.1 u.s.g. Różnice w korzystaniu z mienia gminnego na podstawie różnych tytułów prawnych mają ogromne znaczenie dla oceny, czy naruszono zakaz wynikający z art. 24f ust.1 u.s.g. Dla przykładu wskazać można, że nie stanowi naruszenia powyższego zakazu korzystanie z gruntu gminnego na podstawie prawa użytkowania wieczystego, z możliwością obrotu tym prawem włącznie.

Za istotne uznać należy także, że fakt „wykorzystywania” mienia gminy, w której dany przedsiębiorca sprawuje mandat pozostawać musi w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą, a zatem służyć musi celowi wykonywanej działalności gospodarczej. Dla ustalenia przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego nie ma znaczenia również to, że stosunek najmu lokalu, w którym radny prowadzi działalność gospodarczą, nie łączy radnego bezpośrednio z gminą, lecz z podmiotem, któremu gmina oddała daną nieruchomość w użytkowanie, zarząd lub najem – w dalszym ciągu jest to bowiem mienie komunalne konkretnej gminy. Nie ma znaczenia także kwestia, czy z prowadzenia przez radnego takiej działalności uzyskuje on dochód, bądź inne korzyści (np. wyrok NSA z 01.01.2006 r., II OSK 786/05).

Mówiąc o wykorzystywaniu mienia komunalnego gminy, w której radny objął mandat nadmienić warto, że w przepisie tym chodzi wyłącznie o mienie tylko i wyłącznie samej gminy. Nie będzie stanowić naruszenia zakazu art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia należącego do związków gmin, mienia innych niż sama gmina, osób prawnych, w tym przedsiębiorstw¹⁾. Nie jest także zabronione ani sankcjonowane przez prawo prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia innej gminy, niż ta, w której sprawuje on mandat, innej jednostki samorządu terytorialnego (np. powiatu, województwa), bądź też mienia Skarbu Państwa.

Podstawa wygaśnięcia mandatu

Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. formułuje zakaz prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy przez radnych po złożeniu ślubowania i objęciu mandatu. Sytuację przedsiębiorców-radnych, którzy przed objęciem mandatu prowadzili działalność gospodarczą, wykorzystując w tym celu mienie gminne reguluje przepis art. 24f ust. 1a u.s.g., który zobowiązuje takie osoby do zaprzestania prowadzenia takiej działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowić będzie podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w powyższym trybie stanowić będzie naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 24f ust.1 u.s.g. Wygaśnięcie mandatu następuje wówczas z mocy samego prawa, a uchwała rady gminy w tym przedmiocie ma charakter wyłącznie deklaratoryjny.

Wprowadzone przez ustawodawcę zakazy łączenia funkcji radnego z wykonywaniem innych zajęć, czy prowadzenia przez nich działalności gospodarczej stawiają radnych w trudnej sytuacji związanej z koniecznością dokonania wyboru pomiędzy prowadzeniem działalności gospodarczej, a pełnieniem w danej gminie funkcji radnego. Dokonanie wyboru jest konieczne przede wszystkim w sytuacji, kiedy radny-przedsiębiorca prowadzi własną działalność gospodarczą wykorzystując w tym celu mienie gminy, w której sprawuje mandat.

Antykorupcyjny charakter przepisów ustawy samorządowej ma na celu zagwarantować uczciwe sprawowanie mandatu. Pamiętać należy, że z jednej strony przepisy te mają uniemożliwić wyciąganie przez radnego korzyści ze sprawowanego mandatu, z drugiej strony jednak służyć mają zabezpieczeniu radnego przed, niekiedy nieuzasadnionymi, zarzutami osiągania z mienia gminnego korzyści majątkowych. Stanem głęboko niepożądanym jest, by radny angażował się w sytuacje i uwikłania mogące podważać zaufanie wyborców i opinii publicznej co do zajmowanej funkcji.

Przypisy:

¹⁾ A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Oficyna 2008, s.99 i n.