Najczęściej kwestionowanymi przez wojewodów uchwałami dotyczącymi nowego systemu gospodarowania odpadami są regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach
We wszystkich polskich gminach od 1 lipca 2013 r. zacznie obowiązywać nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi. W związku z tym gminy podejmują szereg obowiązkowych, jak również fakultatywnych, ustaw dotyczących tego systemu. Jedną z obowiązkowych uchwał, mających kluczowe znaczenie dla funkcjonowania całego systemu jest uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jest ona „bazą” do dalszych uchwał podejmowanych przez gminę, m.in. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Regulamin podlega nadzorowi w zakresie jego zgodności z prawem (legalności) ze strony właściwego wojewody oraz podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jako akt prawa miejscowego.
W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru (wojewodę) niezgodności uchwały rady gminy z przepisami prawa, jej wykonanie zostaje wstrzymane z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, które również podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przez uchwałę stwierdza się jej nieważność w zakresie przepisów naruszających prawo, bądź też stwierdza się jej całościową nieważność.
Uchwała rady gminy w sprawie regulaminu jest najczęściej kwestionowaną przez wojewodów uchwałą dotyczącą nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Tylko w samym województwie wielkopolskim w kwietniu opublikowano w wojewódzkim dzienniku urzędowym 19 rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących tego rodzaju uchwał 1).
Co powinien zawierać regulamin?
Art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 391 ze zm.) [dalej: u.c.p.g.] zawiera obligatoryjne postanowienia, jakie powinien zawierać regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przepis ten zawiera wyliczenie, które ma charakter wyczerpujący, a więc gmina nie ma prawa zamieszczać w regulaminie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g., jak również nie może pominąć żadnego z zapisów uregulowanych w tym przepisie.
Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone przez ustawodawcę upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 7 i 94 Konstytucji RP). Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 u.c.p.g. 2).
Co najczęściej kwestionują wojewodowie?
W 19 analizowanych rozstrzygnięciach nadzorczych wydanych przez Wojewodę Wielkopolskiego, opublikowanych w kwietniu 2013 r. Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego stwierdzono następujące naruszenia w regulaminach utrzymania czystości i porządku na terenie gminy:
Z powyższego wynika, że najczęściej gminy podczas uchwalania uchwał w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy naruszają przepisy dwóch aktów prawnych:
Poniższa tabela przedstawia, w jaki sposób ilościowo rozkładają się wyżej przedstawione naruszenia prawa przez rady gmin uchwalające regulamin:
|
Ilość rozstrzygnięć nadzorczych |
Rozstrzygnięcia nadzorcze |
19 |
Przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. |
16 |
Niewyczerpanie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. |
11 |
Tworzenie własnych definicji w regulaminie |
4 |
Powtarzanie w regulaminie definicji ustawowych |
2 |
Powoływanie się na nieobowiązujące przepisy |
1 |
Powtarzanie w treści regulaminu zapisów ustawy (ustaw) |
3 |
Nadanie regulaminowi mocy wstecznej |
1 |
Niejasne formułowanie zapisów regulaminu |
1 |
Analizując powyższe dane można dojść do wniosku, że gminy największy problem z tworzeniem zapisów regulaminu mają z wypełnieniem katalogu postanowień określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.
Naruszenie prawa w praktyce
Jednym z najczęściej pojawiających się błędów w zakresie niewyczerpania delegacji stawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest niewyznaczenie, błędne wyznaczenie, bądź niepełne wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.).
Z kolei w przypadku przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. gminy popełniają wiele różnych błędów. Jednym z najczęstszych jest określenie w regulaminie obowiązku właścicieli nieruchomości usuwania ze ścian budynków i ogrodzeń nielegalnie wywieszonych plakatów, ogłoszeń itp. Ponadto w ramach delegacji ustawowej, w ocenie organu nadzoru, nie mieści się również zobowiązanie właścicieli nieruchomości do odpowiedniego oznaczania nieruchomości poprzez umieszczanie w widocznym miejscu numeru porządkowego nieruchomości, co jest powtórzeniem obowiązku wynikającego z przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 47b ust. 1 ustawy).
Inne przekroczenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., w ocenie wojewody, to m.in.:
Problemy pojawiają się również w regulaminach utrzymania czystości i porządku na terenie gmin należących do związków międzygminnych. I tak w tej kwestii występują dwa główne problemy:
Podsumowanie
Sporządzenie i uchwalenie przez gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku, w praktyce nie jest rzeczą łatwą i stwarza wiele trudności. Ważne, aby gminy przystępując do sporządzania projektów tego typu uchwał uwzględniały dotychczasowy dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych oraz organów nadzoru.
Przypisy:
1) Analizowane rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego opublikowane są w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2013 r. pod pozycjami: 2570, 2574, 2582, 2598, 2600, 2608, 2755, 2756, 2802, 2911, 3083, 3087, 3088, 3108, 3234, 3237, 3238, 3263, 3282,
2) Por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. II SA/Bk 627/09; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Sz 994/08; wyrok WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Op 62/09; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Bd 611/08).
Jeśli interesuje Cię ta tematyka i potrzebujesz wsparcia merytorycznego, czytaj dalej.
Autor artykułu
prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego
27.03.2024
15.03.2024
01.03.2024