Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

W połowie grudnia 2013 roku do Sejmu trafił senackim projekt ustawy o petycjach mającej mieć zastosowanie także do organów JST.

Obecny stan prawny

Konstytucja RP wśród wolności i praw politycznych gwarantuje każdemu prawo składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. Ustawą, która obecnie reguluje te kwestia jest ustawa z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [dalej: Kpa]. W Kpa słowo „petycja” pojawia się trzykrotnie i to wyłącznie w art. 221 Kpa. Zgodnie z tym przepisem zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu (§ 1). Petycje, skargi i wnioski mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej (§ 2). Petycje, skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą (§ 3). Wszystkie dalsze przepisy Działu VIII Kpa dotyczą już wyłącznie skarg i wniosków. Powyższa konstrukcja prowadzi do konkluzji, iż „petycja jest ogólną nazwą środków, za których pomocą jednostka lub grupa osób zwraca się do organów władzy, przekazując im pewne informacje z zamiarem spowodowania podjęcia przez te organy działań pożądanych z punktu widzenia podmiotu zwracającego się do nich” (B. Banaszak, Prawo obywateli do występowania ze skargami i wnioskami, Warszawa 1997, s. 7). Innymi słowy petycja w zależności od treści kwalifikowana będzie jako skarga, wniosek bądź inne pismo procesowe, o czym decydować będzie wyłącznie jego treść.

Inicjatywa senacka

Obecny stan prawny został uznany przez Senat RP za niewystarczający, wskutek czego przygotowany został projekt ustawy o petycjach. Projekt ten w grudniu 2013 roku został skierowany do Sejmu. Projektowana ustawa reguluje składanie i rozpatrywanie petycji, sposób postępowania oraz właściwość organów w sprawach dotyczących petycji (art. 1).

W pierwszych przepisach projektu jego autorzy starają się zakreślić krąg podmiotowy i przedmiotowy regulowanej instytucji. Niestety projektodawcy definiując określone pojęcia nie zdecydowali się na wprowadzenie wyraźnie wydzielonego słowniczka ustawowego, lecz czynią to za pomocą skrótów („podmiot wnoszący petycję”, „podmiot rozpatrujący petycję”). Wpływa to ujemnie na przejrzystość ustawy. Co więcej wprowadzone pojęcia nie są stosowane konsekwentnie w dalszej części projektu czego przykładem może być zamienne posługiwanie się określeniem „podmiot rozpatrujący petycję” i „adresat petycji”.

Podmiotem wnoszącym petycję ma być osoba fizyczna, osoba prawa, jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną lub grupa tych podmiotów. Podmiot wnoszący petycję będzie mógł to uczynić w interesie publicznym, własnym lub podmiotów trzecich za ich zgodą. Zdziwienie w tym zakresie może budzić dopuszczenie składania petycji w interesie podmiotów ją składających. W konsekwencji petycja będzie mogła być składana przez pojedyncze osoby z uwagi na ich interes faktyczny bądź prawny. Czyni to całkowicie nieczytelnym granicę pomiędzy petycjami w ujęciu projektowanej ustawy, a skargami i wnioskami, o których mowa w Kpa. Być może lepszy rozwiązaniem byłoby wyraźne wskazanie, iż petycje wnoszone są w interesie publicznym, zaś skargi i wnioski mają mieć charakter indywidualny dotycząc wyłącznie interesu wnoszącego dane pismo lub grupy przezniego reprezentowanej. Takie rozwiązanie wymagałoby jednak szerszej nowelizacji przepisów Działu VIII Kpa, która w obecnej wersji projektu ma charakter marginalny.

Podmiotem rozpatrującym petycję (zwanym w niektórych przepisach projektu adresatem petycji) ma być z kolei organ władzy publicznej, a także organizacja lub instytucja społeczna wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji do kategorii podmiotów rozpatrujących petycję należeć będą także organy samorządu terytorialnego, których zadań i kompetencji dotyczyć będzie konkretne petycja.

Przedmiotem petycji będzie mogło być żądanie ustanowienia lub zmiany przepisów prawa, podjęcia decyzji lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji podmiotu rozpatrującego petycję. Proponowane określenie przedmiotu petycji wadliwie łączy inicjowanie działań o charakterze generalnym mających znaczenie dla bliżej nie określonej grupy podmiotów z inicjowaniem działań indywidualnych załatwianych z reguły w drodze sformalizowanego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami KPA. W konsekwencji przedmiotem petycji mogą być sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej bądź innej formy działania administracji. Tak szerokie uregulowanie przedmiotu petycji w praktyce rodzić będzie liczne spory i wątpliwości związane z prawidłowym rozpatrzeniem wniesionego pisma tytułowanego mianem petycji.

Petycje będą mogły być składane w formie pisemnej lub elektronicznej zawierając oprócz wskazania danych podmiotu wnoszącego petycję oraz oznaczenia podmiotu rozpatrującego petycję (określanego w art. 3 ust. 2 pkt 2 adresatem petycji), także „wskazanie jej celu”. Ostatni z elementów sformułowany został mało precyzyjnie. Skoro bowiem przedmiotem petycji ma być żądanie określonego działania elementem formalnym winno być „żądanie”, a nie „cel petycji”. Podkreślić należy, iż sformułowanie żądania jest także jednym z elementów podania w rozumieniu art. 61 § 1 Kpa.

Bez względu na formę wnoszenia petycji musi być ona podpisana przez podmiot wnoszący petycję, przy czym w przypadku petycji składanych za pomocą środków komunikacji elektronicznej podpis musi mieć formę bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

Projekt ustawy zawiera także szczegółowe regulacje dotyczące wnoszenia petycji przez grupę podmiotów lub w interesie osób trzecich.

Dyskusyjnym rozwiązaniem jest możliwość wnioskowania o utajnienie danych osobowych podmiotu wnoszącego petycję bądź danych osobowych podmiotów w imieniu których petycja jest wnoszona.  Złożenie przedmiotowego wniosku skutkować będzie niepodawaniem do publicznej wiadomości danych ww. podmiotów. Podmiot rozpatrujący petycję będzie bezwzględnie związany wnioskiem, którego uwzględnienie nie jest uzależnione od wystąpienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek.Wątpliwości budzi czy inicjowanie za pomocą petycji aktywności organów władzy publicznej zmierzającej do podjęcia działań wywierających skutki wobec ogółu obywateli może następować przez podmioty ukrywające swoje dane osobowe. Ustawodawca w toku procedury ustawodawczej zobowiązany będzie udzielić odpowiedzi na pytanie czy w przedmiotowym przypadku zasada jawności nie powinna mieć znaczenia nadrzędnego wskutek czego do publicznej wiadomości winny być podawane podstawowe dane dotyczące podmiotu wnoszącego petycję (imię, nazwisko, nazwa podmiotu).

Projekt ustawy o petycjach przewiduje stosunkowo długie terminy procesowe. Podmiot rozpatrujący petycję będzie miał aż 30 dni na przekazanie jej do właściwego podmiotu w przypadku uznania swojej niewłaściwości. Podkreślić należy, iż obecnie w toku postępowania skargowo-wnioskowego organy mają zaledwie 7 dni na przekazanie skargi bądź wniosku właściwemu organowi lub na wskazanie nadawcy pisma właściwego organu. Podobnie termin 30 dniowy został wyznaczony podmiotom rozpatrującym petycje na wezwanie podmiotu wnoszącego do uzupełnienia braków formalnych petycji. Wątpliwości w tym zakresie budzi odesłanie przez ustawodawcę do wymogów formalnych wynikających z art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 projektu. W pierwszym z wymienionych przepisów brak jest bowiem wymogów formalnych, które można byłoby usunąć w toku postępowania (przepis ten określa przedmiotowy i podmioty zakres petycji). Termin 30 dniowy odnosi się także do tzw. petycji wielokrotnych. Projektodawcy proponują, aby dalsze petycje dotyczące tej samej sprawy składane w ciągu miesiąca od otrzymania pierwszej petycji rozpatrywać łącznie. Z projektu ustawy oraz z jej uzasadnienia nie wynika dlaczego w tym zakresie został przyjęty termin miesięczny. W sytuacji rozpatrywania petycji przez maksymalnie 6 miesięcy termin ten może okazać się niezrozumiały.

Stosunkowo długie są także terminy na rozpatrzenie petycji. Zasadą jest jej rozpatrzenie bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia jej złożenia, przy czym w przypadku uzupełnienia braków formalnych lub przekazania podmiotowi właściwemu termin ten liczony jest od dnia uzupełniania lub przekazania. Dodatkowo projektodawcy w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od podmiotu rozpatrującego petycję uniemożliwiających rozpatrzenie petycji w 3 miesięcznym terminieprzewidują możliwość jego przedłużenia o maksymalnie kolejne 3 miesiące.

Projekt ustawy zakłada, iż podmiot rozpatrujący petycję zawiadamia podmiot wnoszący petycję o sposobie jej załatwienia wraz z uzasadnieniem w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej.  Podmiot wnoszący podanie jest także informowany o pozostawieniu petycji bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy złożona petycja dotyczy sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzonej petycji. W takiej sytuacji podmiot rozpatrujący petycję informuje wnoszącego o poprzednim sposobie załatwienia petycji.

Poważne wątpliwości budzić może propozycja przepisu, który stanowi, iż sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. Jeśli intencją projektodawców było wyłączenie możliwości wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, przepis ten powinien zostać doprecyzowany. Po jego uzupełnieniu proponowane rozwiązanie uznać będzie można za prawidłowe. Podkreślić bowiem należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach skargowo-wnioskowych regulowanych przepisami Kpa, stąd analogiczne rozwiązanie winno zostać zastosowane w przypadku petycji. Jeśli natomiast intencją projektodawców było wyłączenie także możliwości składania skarg w rozumieniu Działu VIII rozwiązanie to uznać należy za wadliwe. Brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek, aby odmowy rozpatrzenia petycji przez wójta nie móc zaskarżyć do rady gminy, realizując w tym zakresie prawo gwarantowane w art. 63 Konstytucji RP.

Projekt przewiduje również szczególne rozwiązanie dotyczące petycji adresowanych do „jednostek samorządu terytorialnego”. W takiej bowiem sytuacji przewodniczący organu stanowiącego tej jednostki kieruje petycję do rozpatrzenia przez właściwą komisję organu stanowiącego. Także ta propozycja budzi szereg wątpliwości. Po pierwsze wskazać należy, iż komisje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego są organami pomocniczymi i nie posiadają własnych kompetencji. W konsekwencji proponowane rozwiązanie przyznaje im własną kompetencję czyniąc z nich odrębny względem organu uchwałodawczego organ, właściwy do samodzielnego rozstrzygania określonej kategorii spraw. Po drugie projektodawcy definiują podmiot rozpatrujący petycję jako organ władzy publicznej, w zakresie zadań i kompetencji mieszczą się sprawy będące przedmiotem petycji. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego organem tym może być albo organ wykonawczy albo organ uchwałodawczo-kontrolny. Nie może być nim natomiast sama jednostka samorządu terytorialnego, stąd określenie „złożenie petycji do jednostki samorządu terytorialnego” uznać należy za błędne. Po trzecie komisje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem komisji rewizyjnej, mają charakter fakultatywny. Dany organ uchwałodawczy może je powołać, jednak nie jest do tego zobligowany (odmiennie jest w przypadku Sejmu, który obligatoryjnie tworzy komisje stałe). Po czwarte proponowane rozwiązanie nie pomija podziału zadań i kompetencji pomiędzy organy wykonawcze i organu uchwałodawczo-kontrolne jednostek samorządu terytorialnego. Nie sposób wytłumaczyć zasadności rozpatrywania przez komisję rady gminy spraw należący do zakresu działania wójta. Rozpatrzenie petycji w tym zakresie mogłoby co najwyżej polegać na przedłożeniu radzie gminy projektu uchwały wzywającej wójta do podjęcia określonych działań. Konstrukcja taka wydaje się być całkowicie niezrozumiała i błędna w swych założeniach.

Niezależnie od przedstawionych powyżej zagadnień proceduralnych projekt ustawy o petycjach przewiduje obowiązek po stronie podmiotów rozpatrujących petycje związane z publikowaniem na stronach internetowych złożonych petycji oraz corocznie zbiorczych informacji o rozpatrzonych petycjach. Ponadto właściwe komisje  organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego zobowiązane są corocznie składać organowi uchwałodawczemu sprawozdanie z rozpatrzonych petycji.

Projekt przewiduje ponadto, iż w zakresie nieuregulowanym w ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące skarg i wniosków. Rozwiązanie to z pewnością budzić będzie w praktyce szereg wątpliwości i trudności interpretacyjnych.

Próba ogólnej oceny projektu

Podsumowując powyższe uwagi wniesiony do Sejmu senacki projekt ustawy o petycjach należy ocenić zdecydowanie negatywnie. Jeśli w ocenie projektodawców kwestia petycji uregulowana jest w obecnym ustawodawstwie w sposób niewystarczający, należy dokonać stosownej nowelizacji Działu VIII Kpa, który reguluje postępowanie skargowo-wnioskowe. Wówczas w Dziale VIII Kpa znajdowałyby się przepisy wspólne dla wszystkich trzech kategorii pism oraz przepisy szczegółowe odrębnie regulujące kwestie petycji, skarg i wniosków. Takie rozwiązanie bez wątpienia przyczyniłoby się do spójności regulacji. Jednocześnie ułatwiłoby wytyczenia klarownych granic pomiędzy poszczególnymi środkami prawnymi.

Odrębną kwestią pozostaje brak konsultacji przedmiotowego projektu ze środowiskami samorządowymi. Jak wynika z uzasadnienia projektu nie był on przesyłany do konsultacji do żadnej z organizacji samorządowych, w tym organizacji wchodzących w skład Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Należy mieć nadzieję, iż Sejm, który obecnie rozpatruje senacki projekt ustawy o petycjach dostrzeże jego mankamenty. Jednocześnie wnioski płynące z analizy przedmiotowego projektu powinny posłużyć do przygotowania projektu nowelizacji Kpa w zakresie dotyczącym petycji.

 

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj