W drugiej części artykułu poświęconego instytucji zamiany nieruchomości samorządowych na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych, zostanie omówiona przesłanka obowiązkowej dopłaty na wypadek nierównej wartości zamienianych nieruchomości.

Warunkiem dopuszczalności zamiany nieruchomości pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego [dalej: JST] a inwestorem prywatnym, wyartykułowanym wprost w art. 15 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [dalej: u.g.n.] jest, by w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości zastosowano dopłatę, której wysokość powinna być równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości (a contrario, stosownie do art. 14 ust. 3 u.g.n. w przypadku zamiany nieruchomości między Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami, nie ma obowiązku dokonywania dopłat w przypadku różnej wartości zamienianych nieruchomości).

Dopłatę należy obliczać jako różnicę pomiędzy wartościami  zamienianych nieruchomości

Co wymaga zaakcentowania art. 15 ust. 1 u.g.n. expressis verbis odnosi się do wartości nieruchomości jako miernika przy ustalaniu ewentualnej dopłaty przy transakcji zamiany. Wartość zgodnie z zasadami u.g.n. określa rzeczoznawca majątkowy (art. 7 u.g.n.) w operacie szacunkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Art. 15 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się zatem do miernika w postaci ceny nieruchomości lecz do miernika w postaci wartości nieruchomości, która to wartość nieruchomości powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości dopłaty. Należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż z art. 67 ust. 3 u.g.n. wynika, że cenę nieruchomości można ustalić na poziomie wyższym niż jej wartość, jeśli mamy do czynienia ze sprzedażą nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Zamiana jest formą zbycia nieruchomości natomiast nie jest sprzedażą (nawet jeśli zgodnie z art. 604 kodeksu cywilnego stosuje się do niej odpowiednio przepisy o sprzedaży). W przypadku zamiany nieruchomości decydującym kryterium przy ustalaniu świadczeń stron jest zatem bezwzględnie wartość zamienianych nieruchomości. Nie można zatem przyjąć ceny zamienianych nieruchomości stosownie do art. 67 ust. 3 u.g.n. na poziomie wyższym niż ich wartość.

Wymóg bezwzględnej ekwiwalentności zamiany

Z uwagi na jednoznaczne brzmienie przytoczonego powyżej art. 15 ust. 1 u.g.n. zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie podkreśla się, iż zamiana nieruchomości stanowiących własność JST na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych musi być bezwzględnie ekwiwalentna. Wskazuje się, że w u.g.n. przyjęto w odniesieniu do transakcji zamiany zasadę obiektywnej ekwiwalentności świadczeń co oznacza, iż dopłata jest obligatoryjna w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości. G. Bieniek wskazuje, że a contrario w obrocie powszechnym stosuje się subiektywną miarę ekwiwalentności świadczeń, co oznacza, że w zależności od woli stron zamieniane rzeczy mogą być traktowane jako równowartościowe lub nie i wówczas mogą, ale nie muszą być stosowane stosowne dopłaty1.

JST nie może ani stracić, ani zyskać na zamianie

W konsekwencji akcentuje się, że w przypadku zamiany nieruchomości publicznych na nieruchomości osób fizycznych lub prawnych nie tylko jednostka samorządu terytorialnego nie może ponieść straty w swoim majątku, lecz co więcej także nie może odnieść korzyści na skutek tej transakcji2. Zwrócił na tę okoliczność uwagę także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 listopada 2010r., sygn. akt III CZP 83/10. Sąd jednoznacznie wskazał, iż w razie nierównej wartości zamienianych nieruchomości konieczna jest dopłata w wysokości różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Sąd dodał, że regulacja ta ma na celu ochronę nieruchomości państwowych oraz samorządu terytorialnego przed nieekwiwalentnymi transakcjami oraz że przyświeca jej podobna myśl, co przepisom dotyczącym umów nieodpłatnych, mających za przedmiot nieruchomości państwowe lub samorządowe, gdzie regułą jest, że umowy te mogą być zawierane tylko w sytuacjach przewidzianych w ustawie i tylko na ściśle określonych zasadach – w przeciwnym razie są one, stosownie do art. 58 § 1 kodeksu cywilnego, nieważne. Sąd Najwyższy w analizowanej uchwale wskazał, że naruszenie art. 15 u.g.n. powoduje nieważność zawartej umowy zamiany na podstawie art. 58 § 1 kodeksu cywilnego. Sąd dodał, że „Do naruszenia tego przepisu dojdzie wskutek braku wymaganej dopłaty lub określenia jej bez prawidłowego uwzględnienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących ustalania wartości nieruchomości [art. 150 i 151 u.g.n.]”.

Zbyt wysoka dopłata może być uznana za obejście przepisów

Najwyższa Izba Kontroli zwana [dalej: NIK], w swoich raportach wskazuje, iż brak szczegółowych regulacji dotyczących dokonywania transakcji zamiany nieruchomości stwarza pole do nadużyć polegających na obchodzeniu przepisów stanowiących, iż zasadą jest zbywanie nieruchomości w drodze przetargu3. Podając przykład nieprawidłowości przy zbywaniu nieruchomości w drodze umowy zamiany NIK wskazała, że obejściem ustawy jest dokonanie zamiany dwóch nieruchomości komunalnych na jedną nieruchomość podmiotu prywatnego, gdy wartość jednej nieruchomości komunalnej przewyższa wartość jednej nabywanej od osoby prywatnej nieruchomości. W takim przypadku zbycie drugiej nieruchomości komunalnej, rzekomo w ramach zamiany, jest zdaniem NIK w istocie obejściem art. 37 ust. 1 u.g.n. ustanawiającego zasadę zbywania nieruchomości publicznych w drodze przetargu. Wysokość dopłaty przy zamianie nieruchomości samorządowych na nieruchomości inwestora prywatnego nie powinna zatem przewyższać wartości nieruchomości stanowiącej własność JST, która ma być przedmiotem zamiany na nieruchomości inwestora prywatnego (tej o najniższej wartości), by nie można było transakcji postawić zarzutu, że pod pozorem umowy zamiany strony dokonują w istocie sprzedaży nieruchomości miejskiej o najniższej wartości w trybie bezprzetargowym, w sytuacji, gdy nie są spełnione przesłanki ku temu.

Podsumowując, zamiana nieruchomości samorządowych na nieruchomości inwestora prywatnego jest formą obrotu nieruchomościami publicznymi dopuszczalną na równi z wszelkimi innymi formami pod warunkiem, że spełnione są przesłanki do jej dokonania.

1. G. Bieniek, Komentarz do art. 15 u.g.n., [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 108.

2. A. Tułodziecki, Komentarz do art. 15 ugn, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, SIP Legali.

3. R. Padrak, Zbywanie i oddawanie do korzystania nieruchomości samorządowych i Skarbu Państwa, Wrocław 2010, s. 219, za raport NIK nr ewid. 174/2003/P-03-149/LLU, LLU-41022-2003.